Правовые основы деятельности центрального банка

Система законодательства, регулирующего деятельность центрального банка

Банковское законодательство, в том числе законодательство, регулирующее деятельность центрального банка, является частью общего свода законов, регулирующих общественные отношения в государстве. В этой связи деятельность центрального банка как банка и государственного органа денежно-кредитного регулирования определяется совокупностью законодательных актов.

По отношению к регулированию деятельности центрального банка эти законодательные акты имеют неодинаковое значение. Как известно, в государстве существуют как общие законы, относящиеся к общественным явлениям и прежде всего к важнейшим сторонам общественной жизни, так и законы, регулирующие определенную ее сферу. К первой категории законов относятся Конституция страны и Гражданский кодекс.

Конституция Российской Федерации в соответствии с идеологией политической и экономической системы, принципами построения системы органов государственной власти в стране определяет статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) формулирует общие правила создания и деятельности юридических лиц, устанавливает особенности правового регулирования таких видов обязательств, имеющих непосредственное отношение к деятельности Банка России, как заем и кредит, банковский вклад и банковский счет, расчеты и уступка денежного требования и др.

Вторую категорию законов, регулирующих определенную сферу деятельности, составляют так называемые отраслевые законы. Среди них выделяется Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Помимо общих и отраслевых в банковском законодательстве можно выделить законы, прямо регулирующие деятельность Банка России, и законы, относящиеся к параллельно функционирующим сферам, взаимодействующим с Банком России. К первому типу законов относится упомянутый главный Закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", ко второму типу - законы "О банках и банковской деятельности", "О валютном регулировании и валютном контроле", "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", "О Счетной палате Российской Федерации" и др.

В структуре правового регулирования деятельности Банка России выделяются как собственно федеральные законы, так и международные договоры Российской Федерации, а также нормативные акты собственно Банка России, развивающие и конкретизирующие правовые нормы, содержащиеся в федеральных законах.

Развитие банковского законодательства

Существенное воздействие на содержание законодательства о деятельности центрального банка оказывают экономические и политические факторы, представления общества о характере и направлениях общественного развития страны.

Например, накануне Октябрьской революции 1917 г. банковское законодательство в основном выражало представления и тенденции, которые складывались в мировом банковском сообществе. Государственный банк Российской империи был единым эмиссионным институтом, его деятельность отражала общие представления о нем как о центральном банке (подробнее об этом см. в главе 4 настоящего издания). Конечно, в работе данного банка можно было увидеть некоторые особенности, отличающие его от центральных банков других стран. В частности, Закон о Государственном банке предоставлял ему возможность быть не только эмиссионным центром, но и осуществлять кредитование народного хозяйства и его отдельных субъектов. В целом, однако, идеология деятельности Государственного банка тех лет, бесспорно, соответствовала тем взглядам, которые формировались в мире по вопросам статуса и роли национальных эмиссионных центров.

События в нашей стране после Октябрьской революции существенно изменили политическую ситуацию в общественных отношениях: в первые годы советской власти был взят курс на свертывание товарно-денежных отношений; Народный банк РСФСР, выполнявший эмиссионные операции, был объединен с национализированными акционерными банками, а в 1920 г. в условиях "военного коммунизма" упразднен. Лишь с введением новой экономической политики (нэп) началось возрождение денежно-кредитной системы страны, в октябре 1921 г. был учрежден Государственный банк РСФСР с приданием ему (с середины 1922 г.) монопольного права эмитирования банкнот.

К началу 30-х годов банковское законодательство оказалось крайне ограниченным и постепенно прекратило свое существование, уступив место постановлениям правительства, принимаемым вслед за решениями партийных съездов, и общему хозяйственному праву.

Накануне перестройки Верховный Совет СССР принял Закон о кредитной системе. Особенность данного Закона состояла в том, что он не претендовал на подробное описание норм, регулирующих деятельность центрального банка. Можно сказать, что в нем содержались лишь общие принципы деятельности банков в условиях централизованной системы управления. Сами же нормы, регулирующие деятельность центрального банка в области денежного обращения, отражались в специальных инструкциях (например, об эмиссионных операциях, кассовом планировании, планировании кредитов, организации безналичных расчетов). Излагаемые в них правила приобретали силу ведомственного закона, действовавшего на всей территории страны.

С переходом к рыночным отношениям характер банковского законодательства, регулирующего денежную сферу, существенно изменился.

Особенности первых банковских законов 1990 года

На смену монополии ведомственных инструкций пришли законы, утвержденные высшей законодательной властью - Верховным Советом.

Особенности этих законов состояли в следующем.

1. Банковские законы при всей их очевидной необходимости были приняты не с самого начала объявленной банковской реформы. Сказалась традиция: вначале перестройка (с ограниченной информацией о том, как ее надо проводить), а затем более или менее продуманная регламентация (порядок) деятельности. Известно, что перестройка банковской системы в СССР началась в 1987 г. Согласно Постановлению Совета Министров СССР на базе учреждений Госбанка были образованы три новых банка: Агропромбанк, Промстройбанк и Жилсоцбанк, получившие право совершать разнообразные операции, включая как краткосрочное, так и долгосрочное кредитование (до этого Стройбанк осуществлял главным образом долгосрочное кредитование промышленности, кратко- и долгосрочное кредитование строительных организаций, в то время как учреждения Госбанка занимались преимущественно краткосрочным кредитованием основной производственной деятельности предприятий). Образование специализированных государственных банков без достаточно продуманной схемы их реорганизации, без описания юридических основ их деятельности в какой-то степени ограничивало монополизм Госбанка, однако не привело к изменению содержания и методов банковской работы. Неудивительно поэтому, что эти маленькие министерства в лице крупных спецбанков были упразднены и на смену им пришли коммерческие и кооперативные банки.

   Первые кредитные учреждения нового типа стали создаваться в 1989 г., но без формирования достаточной законодательной базы. Возникла ситуация, при которой новые банковские законы и ведомственные банковские инструкции еще не были разработаны, а старые регулирующие акты уже не поспевали за практикой. Разумеется, в условиях, когда предприятия действовали по принципу "все можно, что не запрещено", возникло поле для собственной интерпретации деятельности, разработки собственных правил ведения банковских операций.
2. В 1990 г. были приняты банковские законы, регулирующие деятельность как эмиссионного, так и коммерческих банков. Характерно, что в то время образовалось "двоевластие законов". В 1990 г. еще существовал СССР, поэтому наряду с Законом "О Госбанке СССР" на территории России действовал и Закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 "О Центральном банке РСФСР (Банке России)". Деятельность коммерческих банков стала регулироваться Федеральным законом от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ "О банках и банковской деятельности".
3. Первые банковские законы закрепляли многообразие форм собственности на банки, утверждали принципы рыночного хозяйства в банковском секторе, в том числе принцип, согласно которому государство не отвечает за деятельность банков, а банки не отвечают за деятельность государства.

   Впервые в упомянутом выше Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" были определены особый его статус как эмиссионного центра, новые функции и задачи. Деятельность Центрального банка Российской Федерации должна была приобрести черты независимого эмиссионного института, использующего рыночные инструменты регулирования денежного оборота и управления банковской системой. В Законе были обозначены нормативы, регулирующие деятельность коммерческих банков, порядок лицензирования и надзора за работой кредитных институтов.

   Первые банковские законы, бесспорно, имели положительное значение, ибо устанавливали юридические нормы, законодательно закреплявшие новые правила игры в банковском секторе.
4. Децентрализация управления экономикой, переход к рыночным отношениям не означали, однако, введение полной, ничем не ограниченной деятельности банков. Новое законодательство предусматривало сохранение контроля за многообразными сторонами деятельности банков. На Центральный банк Российской Федерации, как уже отмечалось, была возложена обязанность осуществлять надзор за деятельностью кредитных институтов.
5. При всех своих положительных свойствах данные законы страдали явными недостатками. В них еще было много "белых пятен". Зачастую эти законы не были актами прямого действия и как бы отсылали субъекта к инструкциям Центрального банка Российской Федерации.
6. Банковское законодательство тех лет отличалось переходным характером. Оно отражало общее состояние, когда Центральный банк Российской Федерации уже не был прежним государственным банком, но и не являлся банком рыночного типа. В Законе "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" еще недостаточно четко были обозначены функции и задачи Центрального банка, порядок надзора за деятельностью коммерческих банков.
7. Банковские законы не позволяли в полной мере осуществлять государственный контроль за определенной частью банковских операций. Развитие рынка порождало создание инвестиционных фондов, которые принимали вклады от населения, не обеспечивая в последующем не только выплату обещанных дивидендов, но и возврат позаимствованных денежных средств. Законы 1990 г. не защищали вкладчиков от потерь и махинаций.
8. Законы 1990 г. не создавали систему безопасности банковской системы. Отсутствие системы страхования вкладов, с одной стороны, могло усилить возможность банковских банкротств из-за массового оттока вкладов населения. Неустойчивость банковской системы усиливалась и тем, что банки не формировали у себя специальных резервов, гарантирующих их ликвидность. Лишь с конца 1994 - начала 1995 г. коммерческие банки получили предписание Центрального банка Российской Федерации о конкретных отчислениях в резервные фонды в зависимости от длительности неплатежей по ссудам и степени их обеспеченности.
9. сожалению, в начале и середине 90-х годов можно было наблюдать и слабую исполнительскую дисциплину. Банки закрывались не только по причине отзыва лицензий, они наказывались за целый ряд нарушений. Так, только за пять месяцев 1994 г. по Москве были оштрафованы 154 коммерческих банка (примерно каждый пятый из них), в том числе за следующие нарушения:
   • недовзнос средств в фонд обязательных резервов - 31 банк;
   • нарушение лимита открытой валютной позиции - 57 банков;
   • нарушение правил выпуска и регистрации ценных бумаг - 22 банка;
   • непредставление отчета о результатах расхода средств на потребление предприятиями и организациями - 20 банков;
   • непредставление отчетов о кассовых оборотах - 24 банка.
10. В целом банковское законодательство, отражая противоречия переходного периода начальной стадии формирования банковской системы рыночного типа, определенный недостаток знаний о том, как должна выглядеть эта система, было в известной степени упрощенным, несовершенным. Это, вероятнее всего, был каркас того, что должно было приобрести более законченные формы. Не случайно уже в 1993-1994 гг. началась работа по подготовке проекта нового законодательства.

Редакция Федерального Закона о Банке России 1995 г.

Новая редакция банковских законов, регламентирующих деятельность эмиссионного и коммерческих банков, появилась в 1995 и 1996 гг.: Федеральный закон от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ "О банках и банковской деятельности".

Принятая редакция этих законов не является кардинальным изменением законодательной базы. Напротив, по существу, это новая редакция прежних законов, ставящая перед собой цель прежде всего устранить явные недостатки прежних законов. В какой-то степени создателям законов это удалось.

Из законов были частично изъяты отсылки к нормативным актам Центрального банка Российской Федерации, в связи с чем они приблизились к нормативным актам прямого действия.

Законы стали более подробными. Это касается описания порядка лицензирования банковской деятельности, отзыва банковских лицензий, представления отчетности.

Законы сохранили и продвинули идеологию функционирования банков рыночного типа. Прежде всего это касается идеи универсальности. Закон действителен для всех банков всех типов. Унифицированным остается контроль за банками.

Новые законы были направлены на известную либерализацию банковской деятельности, устранение излишней бюрократии, субъективизма чиновников. Так, в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" при создании кредитного учреждения устранены ограничения на число участников, размер их доли в уставном капитале. Сократился перечень документов, необходимых для оформления регистрации банков (при одновременном усилении требований к ним). Для облегчения банковской деятельности введена заявительная процедура создания филиалов и др.

В Федеральном законе "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" введены статьи о Национальном банковском Совете как органе, задачей которого является рассмотрение Концепции совершенствования банковской системы, проектов основных направлений государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, наиболее важных вопросов регулирования деятельности кредитных организаций и др. Председателем Национального банковского Совета (НБС) является председатель Центрального банка Российской Федерации. В его состав входят 15 членов, в том числе представители обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, представитель от Президента Российской Федерации, министр финансов, министр экономики. Шесть членов НБС назначались Государственной думой по представлению председателя Центрального банка Российской Федерации из числа представителей кредитных организаций и экспертов.

Новые банковские законы в известной степени модернизировали российское банковское законодательство. Центральному банку Российской Федерации было предписано прекратить участие в капиталах кредитных учреждений, обеспечить взаимодействие с банками и их ассоциациями при принятии наиболее важных решений нормативного характера, запрещалось кредитовать бюджет.

В обновленной редакции Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" более рельефно стала просматриваться идея обеспечения стабильности банковской системы, в том числе посредством постоянного надзора за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Центрального банка Российской Федерации. Законом были введены новые обязательные нормативы. Среди них: предельный размер неденежной части уставного капитала, размеры валютного, процентного и иных рисков, минимальный размер резервов, создаваемых под высокорисковые активы, нормативы использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц и др.

Редакция Федерального Закона о Банке России 2002 г.

Важным шагом в деле развития банковского законодательства стали изменения в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Согласно новой версии о его деятельности (редакция от 10 июля 2002 г.):

• изменены численность (с 15 до 12 человек) и представительство в НБС исполнительной и законодательной власти;
• видоизменены компетенции НБС как коллегиального органа Банка России, получившего право рассматривать годовой отчет Банка России, утверждать при необходимости определенные его затраты, а также утверждать отчет Банка России о его некоторых расходах и др.;
• установлено, что Банк России не вправе вводить запрет на введение ограничений на проведение операций клиентами коммерческих банков и др.

Данный Закон является основным источником регулирования организации и деятельности Банка России. Структура этого Закона показывает, что он содержит как общие положения, так и устанавливает важнейшие нормы деятельности Банка России, в том числе регулирующие его отношения с органами государственной власти, коммерческими банками, операции, международную и внешнеэкономическую деятельность и др.

Структура современного банковского законодательства в основном отражает закономерности, складывающиеся в мировом банковском сообществе. Как и в большинстве стран, в современной России:

• закон об эмиссионном национальном институте выделен в отдельный правовой государственный акт, регулирующий его деятельность;
• взаимоотношения Центрального банка Российской Федерации с законодательными и исполнительными органами относятся к публично-правовым отношениям, регулируются нормами административного и иного публичного права;
• там, где взаимоотношения Центрального банка Российской Федерации с экономическими субъектами строятся на договорных началах, применяются методы гражданско-правового характера, в этих случаях правовые отношения регулируются гражданским законодательством;
• законодательство о Центральном банке Российской Федерации тесно связано с законодательными актами, регулирующими деятельность коммерческих банков, в связи с чем носит комплексный характер;
• законодательные акты отражают выделение в банковской системе двух уровней, где эмиссионный банк, будучи эмиссионным институтом, работает на макроуровне экономических отношений и относится к первому уровню системы;
• законодательные нормы, отражающие состояние и динамику экономических отношений в сфере денежного обращения и кредита, меняются, совершенствуются, учитывают уровень их регулирования, принятый в международном сообществе.

Разумеется, принятые новые редакции банковских законов, разработка новых законодательных актов сделали определенный шаг вперед в области российского банковского законодательства, однако далеко не все вопросы оказались решенными.

По оценке экспертов, банковское законодательство, регулирующее деятельность Банка России, нуждается в дальнейшем совершенствовании. Законодателям предстоит усилить его прямое действие, конкретизировав его отдельные положения, согласовать нормы, содержащиеся в Федеральном законе "О Банке России", с нормами других звеньев российского законодательства, в правовом отношении более четко определить место банка в системе управления экономикой.

Тем не менее при всех сохранившихся недостатках современные банковские законы позволяют банковской системе адаптироваться к условиям рыночной экономики, выполнять возложенные на нее задачи.