Правовые основы деятельности центрального банка

Специфика юридического статуса центрального банка

Юридический статус (положение) центрального банка с точки зрения права вытекает из его сущности как общественного денежно-кредитного института. Это означает, что юридический статус центрального банка должен учитывать как общую его природу, так и отличие от других экономических субъектов.

Общим здесь, как уже отмечалось, является то, что центральный банк как участник отношений между экономическими субъектами выступает в качестве юридического лица. В соответствии с российским законодательством Банк России, как и всякое юридическое лицо, имеет печать (в данном случае с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием), определенное местонахождение, капитал и имущество.

Как юридическое лицо центральный банк выступает по отношению к другим юридическим лицам органом государственного управления и в этом смысле государственным учреждением.

Центральный банк довольно часто называют также "органом" как определенной части целого, имеющего свое назначение. Отсюда "организм" - стройное целое, состав, а "организация" - организм, самое дело или вещь. В таком смысле центральный банк - это орган как устроитель, учредитель, организатор в особой области денежно-кредитных отношений.

С достаточным основанием можно утверждать, что центральный банк - это орган государства, которому оно в государственной системе управления делегирует определенные полномочия.

Центральный банк, конечно же, и государственное учреждение, которому государство делегирует установление определенного порядка, специальных правил, регулирующих особую сферу экономических отношений.

Специфика полномочий центрального банка

Полномочия центрального банка как учреждения (органа), однако, не распространяются в одинаковой степени на все экономические субъекты и их деятельность. Государство наделяет центральный банк властными полномочиями только в области банковской деятельности, в сфере денежно-кредитных отношений. Его полномочия, распоряжения и приказы в сфере денежного оборота обязательны для исполнения, а выпускаемые им денежные знаки обязательны к приему платежей всеми участниками экономического оборота, но это не означает, что каждый экономический субъект должен рассчитываться со своими контрагентами непременно лишь по одной форме и тем более совершать платежи в сфере обмена только с согласия центрального банка. Распоряжения банка обязательны для всех участников денежного оборота только в сфере денежных операций и никоим образом в области организации производства, оказания услуг, распределения и потребления общественных благ.

Властные полномочия центрального банка носят ограниченный характер и по отношению к коммерческим банкам, для которых он является главным банком, но от которого не исходят указания распорядительного характера. Согласно правилам центральный банк не вправе давать коммерческим банкам указания как вести их деятельность, вмешиваться в их повседневную оперативную деятельность. Выполнять распоряжения центрального банка коммерческие банки должны только в части соблюдения правил ведения денежных операций, установленных норм денежно-кредитного регулирования, стандартов банковской деятельности и допустимых рисков.

Особенность центрального банка как юридического лица связана, однако, с тем, что он функционирует преимущественно на макроуровне.

Обладая определенными полномочиями в области управления денежной сферой, выполняя от имени государства задачи по эмитированию наличных денежных знаков, центральный банк выступает в этом смысле как государственное учреждение. Особенность его в том, что он, однако, не включен при этом в число органов государственной власти, не наделен, как отмечалось, полномочиями органа исполнительной власти, его распоряжения по отношению к экономическим субъектам не носят всеобъемлющего характера.

Согласно Конституции Российской Федерации к органам государственной власти (ст. 10) относятся: законодательная, исполнительная и судебная. В перечне органов государственной власти (ст. 11 Конституции РФ) Центральный банк Российской Федерации не значится. В юридической литературе это порождает определенную дискуссию, так как в другой статье Основного закона страны (п. 2 ст. 75) содержится косвенная характеристика Банка России как одного из органов государственной власти, который выполняет свою основную функцию "независимо от других органов государственной власти".

Одни авторы, учитывая определенную несогласованность текста статей Конституции РФ, относят Банк России к числу органов государственной власти с особым статусом. Другие, в частности Г.А. Тонусян и А.Ю. Викулин, рассматривая государственную власть как систему, полагают, что в нее "могут входить федеральные органы государственной власти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной и судебной власти". К таковым они причисляют новую ветвь государственной власти - денежную власть во главе с центральным банком. Третья группа авторов считает, что отнести центральный банк к органам государственной власти - значит изменить Конституцию страны, определяющую верховенство по отношению к другим законодательным актам. Вероятно, так можно ставить вопрос применительно к банковскому законодательству России. Но как быть, если в конституциях некоторых стран о деятельности центрального банка не упоминается? Например, в конституциях таких стран, как Италия и Франция, центральные банки не упомянуты, их деятельность регулируется совокупностью других законодательных актов. Все дело, следовательно, в тех правовых традициях, которые установлены в той или иной стране, а также в понимании, которое складывается в обществе по поводу сущности и роли центрального банка.

Предшествующий анализ показал, что:

• центральный банк как особое учреждение выделился благодаря своей специализации, возникшей вследствие наделения его особыми полномочиями (монопольный выпуск наличных денег, регулирование денежного обращения, укрепление банковской системы);
• деятельность центрального банка осуществляется на макроуровне;
• платежные средства, выпускаемые центральным банком, являются всеобщим законным средством платежа;
• центральный банк наделен статусом юридического лица, определенным обособленным имуществом;
• в своей деятельности он независим от других органов власти, Российская Федерация и Центральный банк не отвечают по обязательствам друг друга;
• как элемент общей экономической системы, реализуя общие цели государства, центральный банк не подчинен в своей деятельности другим органам государственной власти (подробнее об этом см. в главе 4 настоящего издания);
• центральный банк наделен государственно-властными полномочиями, в том числе имеет право использовать меры государственного принуждения (требовать от других банков принятия ими мер по своему финансовому оздоровлению, платить штрафы, отзывать лицензии и др.).

При всей важности данных положений в правовом отношении статус Банка России пока не определен в полной мере. Это порождает ряд спорных суждений, например, о его зависимости от других органов государственной власти, включая исполнительную власть. Что же касается места Банка России "среди органов государственной власти, то его еще необходимо „найти"".

Место центрального банка среди органов государственной власти

При всей незавершенности банковского законодательства в этой области оно недвусмысленно устанавливает, что:

• Банк России не относится к законодательной власти, занимает особое место в системе государственных органов (к их числу относят Прокуратуру, Счетную палату, Центральную избирательную комиссию, Уполномоченного по правам человека);
• взаимоотношения Банка России и Правительства РФ строятся не на властной основе и подчинении, а на началах равноправия, "где ни один из двух органов власти не подчинен другому и ни один не руководит работой другого и не контролирует ее, строится на началах конструктивного сотрудничества равноправных органов государственной власти";
• Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику во взаимодействии с Правительством Российской Федерации;
• Председатель Банка России или один из его заместителей участвует в заседании Правительства РФ, может принимать участие в заседаниях Государственной думы при обсуждении законодательных актов, относящихся к вопросам экономической, финансовой, кредитной и банковской политики;
• в свою очередь министр финансов РФ, министр экономического развития и торговли РФ или один из их заместителей участвуют в заседании Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса;
• при предполагаемых действиях общегосударственного значения Банк России и Правительство РФ информируют друг друга, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации;
• с учетом воздействия выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации на состояние банковской системы Банк России консультирует Министерство финансов Российской Федерации по поводу графика их выпуска;
• Банку России запрещено предоставлять кредиты Правительству РФ, предназначенные для покрытия дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении (кроме случаев, предусматриваемых федеральным законом о федеральном бюджете);
• Банку России запрещено финансировать (кредитовать) дефициты бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
• операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и средствами местных бюджетов, операции по обслуживанию государственного долга Российской Федерации, операции с золотовалютными резервами Банк России проводит на бесплатной основе (комиссия не взыскивается). Для проведения данных операций Центральный банк Российской Федерации и Минфин России при необходимости заключают соответствующее соглашение.