Государство, власть, управление: современные подходы и национальные особенности

Особенности российской бюрократии

В методологической части нашего учебника мы уже отмечали, что для характеристики особенностей формирования и содержательной эволюции российской бюрократии ряд современных ученых считает целесообразным и эффективным использование веберовской концепции патримониализма и патримониальной бюрократии, которая была обоснована немецким социологом в его фундаментальном труде "Хозяйство и общество".

Вопрос о возможности применения понятия "патримониализма" для анализа структуры управления российского государства впервые серьезно был поставлен в западной социальной науке. По мнению американского историка Р. Пайпса, автора известной книги "Россия при старом и новом режиме", патримониальный тип государства существовал на протяжении большей части российской истории и в целом сохранялся вплоть до реформ 1860-х гг.

Сам Вебер широко использовал пример российской бюрократии для характеристики патримониального господства, доведя описание "царского патримониализма" до конца XVIII в. По его мнению, бюрократический аппарат России накануне петровских реформ и в течение длительного времени после их завершения, так же как и китайское чиновничество, следует рассматривать как один из характерных случаев патримониальной бюрократии. И в Китае, и в России лишь государственная служба являлась источником политической власти и давала возможность экономического обогащения. Хотя российские дворяне в отличие от китайских мандаринов являлись не только государственными чиновниками, но и патримониальными господами в своих имениях, это не меняло существа дела, поскольку социальное положение в России, в конечном счете, определялось не владением землей, а прежде всего занимаемой должностью.

Рассматривая различные варианты патримониального господства как формы управления, предшествовавшей современной рациональной бюрократии, Вебер в качестве основных "родовых" признаков патримониального аппарата управления выделяет, во-первых, личностный характер отношений власти, во-вторых, собственническое отношение чиновников к занимаемой должности и связанным с ней экономическим преимуществам. С одной стороны, в этой системе отношений чиновник рассматривает свою власть как личную привилегию. С другой стороны, назначение на государственную должность всегда является "милостью" правителя, которую он оказывает лишь тем, на чью преданность может вполне полагаться. Поэтому принцип личной преданности в патримониальных властных структурах имеет первостепенное значение.

Представляя собой традиционный тип господства, патримониальная бюрократия отличается от более поздней рациональной бюрократии прежде всего тем, что в управленческом персонале отсутствуют такие черты бюрократической администрации, как четкое определение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье. Патримониальный правитель наделяет чиновников теми или иными полномочиями от случая к случаю, не устанавливая какого-либо постоянного разделения труда между ними. Вместо постоянного денежного оклада патримониальный чиновник наделяется бенефицием, который дается ему, как правило, пожизненно и предполагает определенные "права на должность" и тем самым ее присвоение. Поскольку границы между сферами полномочий патримониальных чиновников не установлены традицией, оказываются нечеткими, они, как правило, определяются в ходе соперничества между самими чиновниками, действующими по собственному усмотрению и нередко лишь в расчете на вознаграждение.

Эти особенности патримониального правления заставляли многих, в первую очередь отечественных, исследователей считать главным отличием патримониализма его иррациональный характер. Однако, как справедливо замечает М. В. Масловский, все перечисленные признаки бюрократической организации за исключением контрактно-договорных отношений могут в той или иной степени присутствовать и в патримониальной бюрократии. Патримониальную бюрократию отличает не столько ее иррациональный характер, сколько личностный характер отношений власти и ее положение в патримониальных властных структурах. Решающим различием между этими двумя типами выступает отсутствие легального компонента в администрации, основанной на традиции или на самовластии правителя.

Одной из характерных черт патримониальных государств, как считал Вебер, являлась непрекращающаяся борьба между правителями и чиновничеством. Это объяснялось тем, что присвоение должностей делало чиновников практически несменяемыми, что позволяло им существенно ограничивать власть патримониального правителя. В этой связи огромное значение приобретала индивидуальная способность патримониального государя утвердить свою власть, использовать различные методы, с помощью которых можно бы было обуздать притязания чиновничества. К наиболее распространенным из них относились ограничение сроков пребывания чиновников в должности; назначение их в те регионы, где они не имели земельной собственности и влиятельных родственников; систематический контроль за деятельностью чиновников через своих доверенных людей. Универсальным средством, гарантирующим лояльность, было использование в государственном аппарате иностранцев или людей незнатного происхождения, не обладавших властью и престижем и, следовательно, полностью зависевших в этом отношении от господина. Именно поэтому для патримониальных властных структур всегда было характерно явление фаворитизма, когда важнейшие государственные посты занимают выходцы из низов, которые в любой момент могут утратить свое положение по произволу правителя.

Все сказанное позволяет без особого труда увидеть поразительное сходство многих характеристик патримониального типа управления с российской политической системой, с процессом формирования и эволюции российской бюрократии.

Вместе с тем проблема российской бюрократии и сегодня остается одной из наиболее сложных и малоизученных как в западной, так и в отечественной историографии. Остаются no-прежнему дискуссионными вопросы возникновения, социальной природы, социальной дифференциации и численного роста данного общественного слоя, его места в структуре общества и государственного управления дореволюционной России. Нерешенным остается вопрос о взаимоотношениях бюрократии и высшего политического руководства в российском обществе. Насколько применимы к ним веберовские идеи о противоречивых взаимоотношениях харизматических лидеров ("политиков") и бюрократии? Представляла российская бюрократия особый класс или она была лишь инструментом власти, не только субъектом, но и объектом власти, учитывая самодержавный характер и патерналистскую модель управления в российском государстве?

Большинство западных исследователей склонны считать, что зависимость российской бюрократии от политической власти является ее специфической, традиционной чертой. Исходя из этой посылки ставится под сомнение возможность применения самого понятия "бюрократия" в подлинном смысле этого слова к русской администрации, например, XVIII — первой половины XIX в. При этом отличие дореволюционной русской бюрократии от западноевропейской (классической) западные ученые усматривают в отсутствии или недостаточном развитии ее функциональной дифференциации и специализации, специфических традиций управления и корпоративной психологии и организации. Отмечается также большая мобильность госаппарата российского абсолютизма. Другие ученые, напротив, считают, что уже московская бюрократия XVI–XVII вв., еще до петровских реформ государственного аппарата, достаточно эффективно выполняла свои функции.

Надо, однако, иметь в виду, что основным содержанием процесса складывания единого русского государства в XVI–XVII вв. была ярко выраженная тенденция к централизации власти и управления, формированию "служилого государства". Это нашло отражение в изменении социальной опоры центральной власти, противопоставлении боярской аристократии служилого дворянства, служилой бюрократии, непосредственно зависевших от воли монарха. Благодаря такой социальной политике формировалось мощное монархическое государство, сложилась уникальная социальная структура, обеспечивавшая контроль и мобилизацию всех ресурсов страны. В результате же петровских реформ власть монарха еще больше укрепилась, поскольку усилились его роль в перемещении и передвижении должностных лиц в рамках политической элиты, контроль за их имущественным, социальным и правовым положением.

Как бы то ни было, вполне очевидно, что, несмотря на неоднократные попытки (начиная с реформ Петра I) ввести элементы рациональной организации управления в России, дореволюционная бюрократия в целом развивалась в рамках патримониальной модели. По своей содержательной эволюции она сближалась с той моделью власти и управления, которая сформировалась в древнейших азиатских империях (Китай) и отличалась значительной независимостью бюрократии от общества, с одной стороны, и высокой степенью ее зависимости от политической власти — с другой. Основными чертами этого типа бюрократии были четкая градация внутри правящего слоя, строгая личная ответственность чиновников, цензорский надзор за администрацией, унификация мышления государственных служащих и систематическое обновление аппарата.

Все эти особенности дореволюционной российской бюрократии сохранились и даже усилились в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приобрела новую организационную форму — коммунистической "номенклатуры". Отличительной чертой советской модели бюрократии было единство (тождество) администрации и политики: базовая административная роль изначально принадлежала политикам, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по политическим качествам и на основе принципа личной преданности.

Исходя из этого некоторые западные авторы высказывали мнение, что советский политический режим являлся патримониальным с самого момента своего возникновения. Однако большинство исследователей не разделяет этой точки зрения, считая, что концепция патримониализма более применима к периоду правления Сталина, с характерной для него полной зависимостью бюрократического аппарата от политической власти.

Своеобразие, однако, заключалось в том, что, находясь в прямой зависимости от строго ранжированной системы льгот и привилегий (продовольственные пайки и повышенное денежное вознаграждение), построенная по принципу "привилегий за службу", ставшему несущей конструкцией советского "служилого государства" и условием его эффективности, советская бюрократия обладала в то же время огромными возможностями. В отличие от всех ранее существовавших типов бюрократии это прежде всего властвующая бюрократия, собственник и распорядитель всех общественных благ. Она не только определяла судьбу огосударствленной собственности (являясь, по словам А. С. Изгоева, "новым коммунистическим дворянством" или "новым классом", по определению М. Джиласа), но и одна имела доступ к ограниченным в условиях советской России материальным и духовным благам, используя "монополию па дефицит" как важнейшее средство управления и контроля над обществом.

После реформ Н. С. Хрущева, сопровождавшихся значительным ослаблением зависимости бюрократии от политической власти и усилением административной корпоративности (включая усиление позиций региональных бюрократических элит), и особенно в эпоху правления Л. И. Брежнева советская бюрократия окончательно эмансипировалась в самостоятельную силу со своей иерархией целей и ценностей, своим кодексом поведения, заботящуюся преимущественно о своих собственных интересах. Наиболее наглядно этот процесс проявился в конце 70-х — начале 80-х гг., в период так называемого "застоя", когда в отсутствие контроля со стороны закона личный интерес чиновника вышел на первый план, в полной мере проявились такие явления, как фаворитизм в эшелонах власти, обрастание личными связями, использование служебного положения в целях личного обогащения, что привело не только к упадку в экономике, но и к деградации всей системы управления. Именно в этот период под оболочкой партийно-государственной номенклатуры складываются мощные кланы и корпорации, распоряжавшиеся огромными финансовыми, политическими и иными ресурсами.