Государство, власть, управление: современные подходы и национальные особенности

Бюрократия и бюрократизм. Понятие и принципы рациональной бюрократии

В научном словаре и политической практике понятие "бюрократия" (буквально "власть конторы, господство аппарата управления"; от фр. bureau — канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий, и греч. kratos — власть, господство) — не что иное, как синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Различные типы общества порождают свои специфические модели бюрократии, различающиеся: 1) по весу бюрократии в обществе; 2) по характеру и способам решения государственных задач; 3) по взаимоотношению бюрократии с политической элитой и политическими лидерами.

Современная наука выделяет два основных типа бюрократии:

• "имперскую" ("традиционную") бюрократию как исторически первый тип бюрократии, возникший в азиатских империях (в средневековом Китае), где главной опорой социального порядка являлась вера в авторитет традиций, обязательных для исполнения всеми членами общества, в том числе для власти;
• рационально-легальную бюрократию, появившуюся при переходе от традиционного общества к индустриальному.

Современная рациональная бюрократия явилась тем социальным образованием, господство которого в отличие от всех прежних типов управления опиралось не на происхождение и имущественное положение, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Сегодня вряд ли кто-нибудь станет отрицать, что рационально организованная бюрократия является одним из важнейших социальных изобретений современной цивилизации. По мнению одного из теоретиков менеджмента П. Друкера, успех любой современной нации на 80% определяется эффективностью управления.

Функция бюрократии необходима для любой политической системы, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя лиц, постоянно занимающихся ведением государственных дел, без которых воля властвующей элиты осталась бы простым намерением.

Любое государство, как мы отмечали ранее, есть прежде всего политическая общность, составляющими элементами которой являются территория, население и власть. Государственная власть, в свою очередь, имеет по крайней мере две основные функции: посредническую (регулирующую отношения господства и подчинения между политической элитой и остальной частью общества, равно как и отношения между различными сословиями и группами) и функцию управления. В конечном счете политическая власть в обществе осуществляется политической элитой, представляющей собой относительно организованное меньшинство и принимающей в рамках данной политической системы на основе своей гегемонии главные решения, отдающей приказы и контролирующей их выполнение. Однако свою власть в государстве политическая элита осуществляет не непосредственно, но использует для этого бюрократический аппарат управления. Если учесть к тому же, что в повседневной жизни господство — это в первую очередь управление, становится очевидной та исключительная роль, которую играет бюрократия как функция и орган государственного управления в политической системе любого общества.

Обладая иерархической структурой и более или менее высокой квалификацией для выполнения своих функций, бюрократия обладает и бесспорной административной властью. Ее положение в обществе в связи с этим, как правило, более стабильно, чем положение политической элиты. Стремясь стать воплощением всеобщих интересов общества, она вырабатывает на практике свои собственные корпоративные интересы. Имея же возможности реализовать эти интересы при помощи осуществляемого ею повседневного контроля за ведением государственных дел, хорошо организованная и сильная бюрократия может приобрести самостоятельность и встать над обществом, подчинив его своему диктату. В этом смысле государственная бюрократия, унаследовавшая систему властных отношений, может представлять одну из главных угроз гражданскому обществу, поскольку существенно ограничивает участие масс в политической жизни. Учитывая это обстоятельство, многие исследователи квалифицируют бюрократию как "необходимое зло": без нее невозможно сколько-нибудь эффективное управление, однако именно она существенно ограничивает возможности масс влиять на функционирование политической системы, усиливая политическое отчуждение в обществе.

Систематическое изложение концепция бюрократии как специфической формы организации современного общества получила у М. Вебера, считавшего бюрократическую рациональность воплощением рациональности самого капиталистического производства.

Согласно разработанной Вебером "рациональной" модели бюрократии бюрократическая организация характеризуется:

1. эффективностью, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, что в свою очередь дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях;
2. строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль нижестоящими сотрудниками, и т.д.;
3. формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок;
4. безличностью административной деятельности, в рамках которой каждый функционер организации выступает не как индивид, а как носитель социальной власти, представитель определенной должности.

В то же время Вебер указывал и на негативные стороны развития бюрократии, приводящие к подавлению индивидуальности, видя в "деперсонализации" индивидов в бюрократических организациях прямую угрозу демократии.

С понятием "бюрократия" непосредственно связано понятие "бюрократизм". Они не тождественны, хотя часто и совпадают. С точки зрения сущностного определения явления бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления. Его основными признаками являются:

• перенос функционерами бюрократической организации акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства (иерархия власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т.д.) превращаются в самоцель;
• раздутый, запутанный аппарат управления и бумажный стиль работы;
• подмена закона инструкциями под видом конкретизации закона;
• чрезмерная мелочная регламентация и формализм в выполнении обязанностей, произвол и коррупция в аппарате;
• повиновение, перерастающее в преклонение перед власть предержащими.

Все это подрывает авторитет власти, государства и его аппарата.

Исторически бюрократия и бюрократизм появляются вместе с возникновением государства. По большей части рост влияния бюрократии в жизни общества объясняется объективными причинами и связан прежде всего со специфическими особенностями работы органов власти. К ним в первую очередь следует отнести: разрастание и усложнение функций государственного аппарата, владение техникой административной работы, обладание информацией и документацией, возможность составления и интерпретации государственных решений и актов, ведение переписки с населением и т.д. Все это ставит граждан, равно как и высшие инстанции, в зависимость от аппарата чиновников, а сам аппарат становится автономным и полновластным.

В российской истории роль бюрократии, учитывая особое место государства в системе общественно-политических отношений, должна была быть еще выше. Это относится и к дореволюционной России с характерными для нее этатизацией общества и особой ролью аппарата государственного управления в организации сословного строя, и особенно к послеоктябрьскому периоду. Именно в советской России происходит утверждение командно-административной системы с жестко централизованным хозяйством на базе огосударствленной собственности, с господством преимущественно политических и идеологических регуляторов вместо экономических.

Следует, однако, отметить, что советская бюрократия не есть порождение лишь послереволюционного периода. Более того, в известном смысле можно говорить о том, что и бюрократия, и бюрократизм были взлелеяны самой самодержавной властью в России, ибо чем авторитарнее политическая власть, тем сильнее степень бюрократизации общества, тем больше влияние бюрократии. Господство патриархальной политической культуры, равно как и низкий уровень правового сознания населения России еще больше усиливали власть бюрократии, поскольку создавали колоссальный разрыв между управляющими и управляемыми, обусловили бесконтрольность бюрократического аппарата.

Все сказанное лишь подчеркивает важность изучения истории российской бюрократии, ее специфических черт и особенностей, ее роли и влияния на развитие и трансформацию отечественной модели административно-политического управления.