Дефицит государственного бюджета. Государственный долг
6.7. Влияние государственного долга на экономику
Неоднозначность воздействия государственного долга на экономику. Сектор государственного управления является одним из секторов экономики. Соответственно его финансы являются составной частью финансов страны, а государственный долг входит в общую структуру активов и пассивов экономики. Заимствование средств для финансирования дефицита бюджета, приводящее к образованию государственного долга, используют все страны в целях балансирования потребностей в расходах и привлечения средств сверх установленных законодательством налоговых и неналоговых платежей в бюджет. В связи с этим проблемы государственного долга постоянно находятся в центре экономических и политических дискуссий. В отношении воздействия государственного долга на экономику существует несколько точек зрения.
Согласно одной из них государственный долг является бременем, осложняющим функционирование экономики, так как долги правительства являются долгами налогоплательщиков и требуют расходов по их обслуживанию. Этот подход обосновывается экономистами либеральной ориентации, полагающими экономическую активность государства и связанный с ней государственный долг нежелательными. Считается, что рост государственных расходов приводит к сужению частных расходов. С этих позиций следует стремиться к сбалансированному бюджету при минимальной активности государства.
Государственный долг действительно может оказывать серьезное негативное воздействие на экономику по следующим причинам. Рост государственного долга ведет к сокращению инвестиций в физический капитал, поскольку соответствующие средства вместо того, чтобы быть вложенными в акции, вкладываются в ценные государственные бумаги. В результате акционерный капитал и объем производства оказываются меньше их потенциальной величины. Кроме того, выплаты крупных процентов по долгу вынуждают увеличивать налоги, а увеличение налогов уменьшает желание работать и снижает стимулы к предпринимательской деятельности. Значительный и продолжительный дефицит может приводить к нежелательной спирали, в которой дефицит увеличивает государственный долг, а рост долга увеличивает расходы по его обслуживанию и ведет к еще большему росту дефицита и государственного долга.
Эта аргументация не однозначна. В качестве общего принципа можно принять, что если привлекаемые государством кредитные ресурсы могут быть направлены на иные, в частности производственные, цели, то их заимствование уменьшает объем расходов других секторов экономики и соответственно возможности вложения средств в производство. Если при государственном заимствовании общий объем расходов других секторов не уменьшается, то государственное заимствование приводит к росту общего спроса в экономике. Многое зависит от того, из каких секторов привлекаются средства. Привлечение средств населения сопряжено с уменьшением его платежеспособного спроса на товары и услуги, средств предприятий реального производства - с уменьшением их вложений в производство и других расходов, средств банков - с уменьшением их возможностей кредитования и инвестирования.
Использование чрезмерной части денежных ресурсов на покрытие дефицита бюджета в условиях, когда инвестиции в производство являются реально возможными, действительно означает определенные ограничения финансирования развития и модернизации производства. Учитывая ограниченность ресурсов, возможных к перераспределению, бюджет, рынок ценных бумаг и кредитный рынок объективно выступают как конкуренты. Увеличение поступлений в бюджет, например, за счет налогов ведет к уменьшению ресурсов для реализации ценных бумаг и на кредитном рынке. Активный выпуск государственных ценных бумаг сужает возможности привлечения средств в коммерческие банки и производство.
Согласно второй точке зрения государственный долг является долгом государства населению и по существу представляет собой задолженность налогоплательщиков самим себе, так как население одновременно является и держателем государственного долга, и в лице государства должником по нему. Исключение составляют зарубежные долги, по которым возврат основного долга и платежи процентов осуществляются за счет текущего ВВП, уменьшая его величину, остающуюся в стране. Сбалансированный бюджет в принципе не является обязательным. Более того, сохранение бездефицитного бюджета в течение длительного времени может стать причиной экономического спада, а в период экономического спада попытки ликвидировать связанный с ним дефицит бюджета путем увеличения налогообложения лишь усугубят ситуацию.
Согласно этой позиции, обычно связываемой с кейнсианством и активной государственной экономической политикой, государственный долг и экономическая деятельность государства дополняют частное предпринимательство за счет мер, которые частный капитал не может осуществить, и таким образом создают условия и инфраструктуру, благоприятствующие частной предпринимательской деятельности и экономическому развитию. Положительное влияние государственных расходов признается наиболее существенным в условиях значительного недоиспользования производственных мощностей. Государственные расходы увеличивают общий спрос, дают толчок к активизации частных сбережений, которые без этого импульса не были бы использованы, и таким образом стимулируют экономический рост.
Существует также третий подход, провозглашающий гипотезу нейтральности государственного долга. Он возник в середине 1970-х гг. Согласно этому подходу влияние государства на экономику не зависит от того, осуществляется ли финансирование государственных расходов за счет налогов или за счет заимствований, увеличивающих государственный долг. При этом не проявляется ни эффект множителя, ни оживление хозяйственной деятельности за счет импульса от государственных расходов. По этим причинам уровень отечественных государственных и частных сбережений не меняется. Естественно, что эту позицию критикуют как неокейнсианцы, так и неолибералы.
По-видимому, многое зависит от конкретной финансово-экономической ситуации и соотношения различных социально-экономических и политических сил. В зависимости от масштабов долга, его динамики, характера его использования, размеров расходов на погашение и обслуживание, способов финансирования дефицита бюджета государственный долг может как содействовать, так и тормозить экономическое развитие, оказывать позитивное или негативное воздействие на потребление, сбережение, инвестиции, денежное обращение, валютный курс и другие важнейшие показатели. Роль государственного долга в функционировании экономики зависит от типа кредитора, типа долговых обязательств, сроков погашения и т. д.
Появившиеся в результате заимствования дополнительные денежные ресурсы облегчают проведение государственной экономической политики в период их получения и могут быть эффективным средством регулирования экономики. В случае, если заемные средства эффективно использовались на нужды развития производства, прирост экономического потенциала, доходов и налоговых поступлений позволяет относительно легко расплачиваться с кредиторами и обеспечивать экономическую рентабельность производимых займов.
Однако займы могут быть израсходованы непроизводительно - на нужды потребления, закупки иностранных товаров, оплату ранее полученных кредитов и процентов по ним и т. д. Между тем органы государственного управления должны осуществлять дополнительные расходы в целях выплаты процентов по возникшей задолженности и ее погашения по истечении обусловленного срока. Эти расходы производятся за счет увеличения сумм собираемых налогов, нового заимствования или за счет сокращения расходов на другие нужды. В случае существенной величины государственного долга и длительных сроков его погашения расходы по его обслуживанию и погашению в значительной мере переносятся на последующие поколения. С другой стороны, у кредиторов появляются дополнительные приносящие доход активы или наличность, оказывающие воздействие на их экономическое поведение. Поскольку государственный долг требует расходов на его погашение и обслуживание (выплату процентов), он оказывает негативное воздействие на экономику.
Финансирование дефицита бюджета с помощью внешних займов приводит к росту процентных выплат и сумм погашения основного долга. В случае превышения допустимых пределов заимствования все большая часть ВВП и бюджетных средств уходит за рубеж. Нехватка средств вынуждает прибегать к новым займам. бюджет попадает в порочный круг, а обращение за новыми займами сопряжено с усилением внешнего экономического и политического давления. Рост государственного долга в размерах, превышающих возможности его обслуживания и погашения, ведет к подрыву экономической и политической безопасности государства, чреват потерей государственного суверенитета и может привести к его финансовому банкротству. В этих условиях крупный международный капитал, поддерживаемый своими правительствами, начинает активно формировать товарные и денежные потоки, перераспределяя финансовые ресурсы и организуя экономическое развитие и структурную перестройку экономики страны в своих интересах. Они активно воздействуют на процессы миграции капитала, структуру экономики, опираясь на идеи свободного предпринимательства, овладевают с помощью инвестиций, кредитов и чрезмерной либерализации финансово-экономической деятельности основными сферами экономики, в частности кредитной и страховой сферой, добычей нефти, газа и других природных ресурсов, отраслями естественных монополий. Эти процессы сопровождаются переводом за рубеж прибыли и дивидендов иностранных инвесторов, процентов по кредитам, ослаблением и девальвацией национальной валюты и обесценением национального богатства.
Практический опыт многих стран показывает, что наличие дефицита бюджета и государственного долга в определенных пределах не приводит к негативным последствиям, а изменение дефицита в ряде случаев помогает избегать неприятностей, связанных со спадом в экономике. Что считать приемлемой величиной государственного долга? По условиям Маастрихтских соглашений для вхождения в систему единой европейской валюты государственный долг в процентах к ВВП не должен превышать 60%. Во всех странах государственный долг возрастает. При этом рост абсолютной суммы государственного долга происходит параллельно с увеличением размеров ВВП и даже может его опережать. Вместе с тем предупреждения сторонников первой точки зрения не лишены оснований и должны приниматься во внимание.
Размеры и динамика государственного долга России. Государственный долг России сформировался в 80-90-е гг. ХХ в. Интенсивный рост государственного долга в России происходил в условиях стагнации 1980-х гг. и экономического спада 1990-х гг. Он негативно влиял на производство, распределение и потребление ВВП. Увеличение государственного долга и расходов по его обслуживанию порождало дополнительные ограничения всего воспроизводственного процесса. Проведение политики заимствования средств в крупных размерах негативно сказывалось на производстве, инвестициях, занятости, ухудшало ситуацию с формированием доходной части бюджета за счет сокращения налоговой базы и уменьшения сбора налогов, стимулировало развитие неплатежей и использование в обращении различного рода суррогатов денег. Получаемые займы расходовались бессистемно на латание дыр бюджета в основном на непроизводительные нужды и не содействовали развитию производства.
Возросший государственный долг и затраты на его обслуживание стали одной из центральных экономических проблем России. Крупная для экономики России задолженность государства вынуждает органы государственного управления производить дополнительные затраты из вновь созданного ВВП на выплату процентов и погашение основной суммы долга за счет высокого уровня налогообложения, рефинансирования долга путем новых заимствований и сокращать бюджетные расходы. Только процентные платежи федерального бюджета в 2004 г. составили 205 млрд руб., или 7,6% от общего объема расходов федерального бюджета. В 1999-2000 гг. объем государственного долга оставался неизменным. В 2001-2004 гг. ситуация с бюджетом улучшилась. Доходы стали превышать расходы. Появилась возможность уменьшить объем государственного долга. Отношение федерального государственного долга к ВВП несколько ниже, чем во многих развитых странах. Проблема, однако, заключается в том, что подавляющая часть долга приходится на внешний долг. В этих условиях предпринимались меры для погашения внешнего долга и замены внешнего долга на внутренний долг. По данным ЦБ РФ, внешний долг органов управления России перед нерезидентами сократился с 127,5 млрд долл. на 1 января 2001 г. до 97,9 млрд долл. на 1 января 2004 г.
Замена внешних долгов на внутренний долг позволяет в критических ситуациях избегать неприемлемых экономических, а иногда и политических требований иностранных кредиторов и проводить более самостоятельную и устойчивую финансовую политику. Снижаются валютные риски. Кроме того, при внутренних займах суммы погашений и процентные платежи остаются в стране и работают на национальную экономику, а не уходят за рубеж. При благоприятных условиях можно несколько уменьшить суммы по обслуживанию долга, причитающиеся исходя из установленного графика платежей. Что касается экономии на платежах по основной сумме долга, следует учитывать два обстоятельства. При более длительных сроках платежей основной долг выплачивается в постепенно обесценивающейся из-за инфляции иностранной валюте. Внешний долг удешевляется. При досрочном погашении выплаты производятся в более дорогой валюте.
Долг государства перед гражданами по сбережениям, утраченным в процессе экономических реформ, по самым консервативным оценкам составляет, по заявлению бывшего главы Центробанка РФ В. Геращенко, около 4 трлн руб. Сбережения граждан России, обесценившиеся в ходе реформ, были обеспечены не золотовалютными запасами, а всей государственной собственностью, которая при приватизации стала частной собственностью. Проведенная государством приватизация не освобождает его от ответственности перед гражданами, что в принципе признается выплатой мизерных компенсаций. Нужно восстановить утерянные гражданами средства в качестве внутреннего долга и расплатиться с вкладчиками Сбербанка так же как, государство рассчитывается по внешнему долгу. Каждой тысяче рублей дореформенного долга сегодня, по оценке В. Геращенко, соответствует 35 тыс. руб.
Долг перед вкладчиками по обесцененным сбережениям в Сбербанке был признан Федеральным законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации". По данным, приведенным заместителем министра финансов Б. Златкис, этот долг составляет 10 трлн руб., или три годовых федеральных бюджета. С учетом внутреннего (10 млрд долл.) и внешнего (120 млрд долл.) долгов принимаемых при формировании федерального бюджета, общая величина государственного долга по отношению к ВВП составляет не 40, а 140%.