Дефицит государственного бюджета. Государственный долг

6.5. Понятие и классификации государственного долга

Понятие о государственном долге. В результате финансирования дефицита бюджета образуются непогашенные обязательства. Сумма непогашенных обязательств образует государственный долг. Долг органов государственного управления, таким образом, представляет собой сумму их прямых договорных обязательств перед экономическими единицами других секторов экономики внутри страны (внутренний долг) и зарубежными кредиторами (внешний долг). Он определяется как сумма всех положительных сальдо (профицитов) государственных финансов и их отрицательных сальдо (дефицитов) на конец какого-либо периода. Долг органов государственного управления - один из важнейших элементов в структуре активов и пассивов экономики.

Долговые обязательства страны показываются на валовой основе, т. е. не уменьшаются на величину требований сектора государственного управления к другим секторам экономики и другим государствам.

Данные о государственном долге охватывают сектор государственного управления в целом - федеральное правительство, органы управления субъектов федерации, штатов, провинций, местные органы управления и государственные внебюджетные фонды. Следует, однако, отметить, что очень часто, особенно в периодической печати и на бытовом уровне, под термином "государственный долг" понимается не вся задолженность органов государственного управления, а бюджетная задолженность центрального (федерального) правительства. В таком понимании он не включает задолженность региональных и муниципальных органов власти и внебюджетных фондов.

Поскольку государственный долг представляет собой сумму непогашенных обязательств, оценка государственного долга производится по номинальной стоимости в национальной валюте и отражает сумму, подлежащую выплате при наступлении сроков. Задолженность в иностранной валюте пересчитывается в национальную. Одновременно (особенно в странах со слабой валютой) общая величина внешнего долга определяется также в иностранной валюте. При этом долги различным странам кредиторам пересчитываются из их национальной валюты в одну из сильных валют, на пример в доллары США, по рыночному курсу на дату переоценки.

Изменение валютного курса в период между датами фиксации государственного долга является фактором изменения долга, выраженного в национальной валюте. При этом, если национальная валюта по отношению к иностранной валюте, например к доллару, падает, эквивалент долга в национальной валюте (например, рублевый) будет расти.

Данные о государственном долге охватывают признанные прямые обязательства органов управления перед другими секторами экономики или странами мира, обслуживаемые путем выплаты процентов и/или по гашения основной суммы задолженности. В государственном долге не показываются пассивные долги, т. е. долги, основные платежи и выплаты процентов по которым были приостановлены с согласия кредитора или вследствие одностороннего отказа должника. При возобновлении обслуживания таких долгов соответствующие суммы вновь включаются в государственный долг. Долг, по которому не было заявлено об отказе от его уплаты, но платежи были временно приостановлены или просрочены, должен сохраняться в объеме государственного долга.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственный или муниципальный долг - это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием, гарантий (поручительств) по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые ими на себя обязательства третьих лиц. Сумма непогашенных долговых обязательств государства образуется в основном в результате государственных или муниципальных займов, осуществленных в целях финансирования дефицита бюджета. Объем финансирования определяется величиной взятых за бюджетный период долговых обязательств за вычетом погашения. Величина государственного или муниципального долга характеризуется объемом непогашенных обязательств на конец какого-либо периода, включая неоплаченные долговые обязательства предыдущих периодов.

Государственным федеральным долгом Российской Федерации согласно Бюджетному кодексу РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями, иными субъектами международного права. Он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Под государственной казной понимается нераспределенное имущество (средства бюджета, имущество и др.), являющееся собственностью государства. Указанное имущество является объектом взыскания кредиторов по обязательствам государства и муниципальных образований, а также источником дополнительной (субсидиарной) ответственности органов власти по долгам принадлежащих им предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств для погашения обязательств перед кредиторами. Распределенное государственное и муниципальное имущество (имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления) не может быть использовано для покрытия государственных или муниципальных обязательств, так как предприятия и учреждения не отвечают своим имуществом по обязательствам своих учредителей. Для покрытия обязательств может быть использовано лишь имущество, остающееся непосредственно у органов государственного управления и органов власти муниципальных образований, прежде всего денежные средства. В имущество, находящееся в гражданском обороте, не входят также объекты, являющиеся исключительной собственностью государства: недра земли, континентальный шельф, морская экономическая зона, ограниченная в обороте земля и другие природные ресурсы, которые не могут быть переданы в собственность других лиц. Казна составляет имущественную базу участия органов власти различных уровней в гражданском обороте. При этом федеральные органы власти, органы власти субъектов федерации и муниципальных образований не отвечают по обязательствам друг друга.

Классификации государственного долга. Для оценки, анализа, выявления влияния на развитие экономики и управления долгом органов государственной власти необходима систематизированная информация об имеющейся задолженности. Эта информация должна включать данные о видах задолженности, владельцах долговых обязательств, методах стоимостной оценки и др., соответствующие общим принципам формирования государственных финансов. Она должна учитывать различные аспекты функционирования долга: типы долговых обязательств, размещенных государственными органами и обращающихся на финансовом рынке, хронологический порядок их обслуживания, распределение долговых обязательств среди владельцев, относящихся к различным подсекторам экономики, влияние этого распределения на структуру активов последних. Систематизация государственных долговых обязательств осуществляется на основе специальных классификаций.

В целях финансового планирования и выявления влияния государственного долга на экономику страны его многочисленные элементы агрегируются в однородные категории по аналогии c категориями, принятыми для анализа финансирования дефицита по типу кредитора и типу долгового обязательства. Кроме того, производится распределение долга в соответствии с хронологическим порядком его обслуживания и по странам кредиторам. Это позволяет планировать суммы, подлежащие погашению в том или ином рассматриваемом периоде, определять время, наиболее благоприятное для размещения новых выпусков ценных бумаг и иметь представление о размерах задолженности отдельным государствам.

Классификация долга по типам кредиторов играет важную роль при анализе влияния государственной задолженности на функционирование всей экономики и ее отдельных частей. Под ней понимается группировка государственных долговых обязательств в однородные категории по типам кредиторов (держателей долговых обязательств) с примерно одинаковыми мотивами экономического поведения.

При широком распространении операций с государственными долговыми обязательствами на вторичном рынке их распределение по категориям владельцев определяется не только спецификой государственного заимствования, но и условиями функционирования кредитно-банковской системы, например изменением спроса на банковские ссуды или изменением величин резервов банков, под влиянием которого кредиторы в свою очередь изменяют структуру принадлежащих им портфелей государственных ценных бумаг (табл. 6.3).

Таблица 6.3.

Классификация государственного долга по типам кредиторов

Категории, используемые в классификации, соответствуют категориям финансирования, описанным в разделе, посвященном классификации финансирования дефицита государственных финансов. Разница между ними заключается в том, что государственный долг отражает накопленный запас непогашенных обязательств, а финансирование по типам кредиторов характеризует денежные потоки, связанные с созданием или погашением долговых обязательств органов государственного управления за определенный период. Поэтому ограничимся лишь необходимыми дополнительными пояснениями.

Внутренний долг другим частям сектора государственного управления включает все долги другим частям сектора государственного управления (например, долг субъекта федерации федеральному бюджету). Поэтому данная статья исключается при получении консолидированной итоговой величины долга сектора государственного управления в целом. Долговые обязательства, держателями которых являются нефинансовые государственные предприятия и государственные финансовые учреждения, в данной статье не учитываются.

Определенной спецификой в этой классификации отличается отражение государственной задолженности органам кредитно-денежного регулирования. Она включает прямые ссуды и авансы, полученные государственными органами от органов кредитно-денежного регулирования, портфели государственных ценных бумаг, приобретенных последними непосредственно у правительства или в результате операций с другими экономическими единицами. Здесь не показываются государственные долговые обязательства, находящиеся у органов кредитно-денежного регулирования, выступающих в качестве финансовых агентов по их обслуживанию. В данную категорию не включаются резервы национальной валюты центрального банка, выпущенной органами управления. Считается, что ее эмиссия была осуществлена ими в целях регулирования денежно-кредитного обращения.

Раздел "Внешний долг" аналогичен соответствующему разделу классификации "Финансирование дефицита по типу кредитора". Вместе с тем какая-то часть внутреннего долга может подлежать погашению в иностранной валюте, а какая-то часть внешнего - в национальной. В связи с этим наряду с разграничением долга на долг резидентам и нерезидентам должна быть обеспечена информация, позволяющая характеризовать общий объем задолженности, подлежащей погашению в национальной валюте, и общий объем задолженности, подлежащей погашению в иностранной валюте.

Трудности получения информации для заполнения таблицы государственного долга по типу кредитора также аналогичны тем, которые возникают при формировании данных об операциях финансирования. При использовании различных источников информации могут возникнуть расхождения между данными для отдельных категорий держателей долговых обязательств и общей величиной долга.

Классификация долга по типу долгового обязательства выявляет типы долговых обязательств, размещенных органами государственного управления, и характеризует типы активов, которыми располагают кредиторы. В ней выделяются внутренний и внешний долг, долг в форме ценных бумаг и в форме ссуд, не предназначенных для обращения; краткосрочный и долгосрочный долг. Категории, используемые при классификации государственного долга по типу долгового обязательства, тождественны аналогичным категориям финансирования. Классификация государственного долга по типу долгового обязательства выглядит следующим образом (табл. 6.4).

Таблица 6.4.

Классификация государственного долга по типу долгового обязательства

Изменение объема государственного долга должно быть равно изменению объема чистого заимствования, однако на практике существует ряд факторов, приводящих к различиям в величинах изменений этих категорий государственных финансов. В целях выяснения причин расхождений данных о государственном долге с данными о чистом заимствовании, а также для анализа факторов увеличения или уменьшения государственного долга могут использоваться специальные справочные данные, дополняющие основную классификацию видов как внутреннего, так и внешнего долга.

Величина непогашенного долга представляет собой сумму, которая должна быть выплачена при погашении, а не сумму, фактически полученную в момент заимствования. Она может отличаться от полученной суммы на величину премии (дисконта), корректировок индексируемого долга, величину переоценки долга в иностранной валюте из-за изменения валютного курса и др. Находящиеся в обращении ценные бумаги могут быть куплены по ценам выше или ниже номинала. В номинальную стоимость ценных бумаг, предусматривающих выплату процентов при погашении, с самого начала может быть включена полная сумма процентов (например, для казначейских векселей, проданных со скидкой) либо сумма накопленных процентов, являющаяся частью стоимости, выплачиваемой в соответствии с графиком погашения (например, для ценных бумаг, погашаемых по требованию). При погашении долга сумма этих процентов, включенная в его состав, рассматривается по категории "расходы" как выплата процентов. Эти обстоятельства требуют проведения корректировок итоговых сумм как внутреннего, так внешнего долга. Тем не менее даже при отсутствии полной исходной информации классификация долга по типу долгового обязательства имеет большую аналитическую ценность.

На величину государственного долга оказывают влияние операции, связанные с безденежным долгом. Внутренний долг может увеличиваться в связи с безденежным выпуском государственных обязательств и уменьшаться в связи с аннулированием долгов кредиторами.

В отношении внешнего долга наряду с указанными выше факторами существенное влияние оказывает переоценка внешнего долга в национальную валюту, вытекающая из изменения валютных курсов. Такая переоценка может иметь место и в отношении той части задолженности перед резидентами, которая выражена в иностранной валюте в случае изменения валютного курса.

Бюджетной классификацией России предусмотрены две раздельные классификации: "Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", "Классификация видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов Российской Федерации". При этом группировки долговых обязательств по типам кредиторов и по типу долгового обязательства, нужные для анализа воздействия долга на функционирование экономики, не предусматриваются.

Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по существу представляет собой перечень долговых обязательств органов государственного управления внутренним заемщикам. Такая классификация дает представление об общей величине государственного долга и конкретных видах задолженности, однако в аналитическом плане она бессодержательна, а с течением времени и увеличением видов задолженности станет совершенно необозримой.

В Классификации видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов Российской Федерации содержатся элементы распределения долга по типам кредиторов. Вместе с тем в ней отсутствуют данные о распределении задолженности на прямые ссуды и займы, по лученные в обмен на эмитированные страной ценные бумаги, а также данные о распределении долговых обязательств на краткосрочные и долгосрочные.

В соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются долговые обязательства органов государственного управления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. В российской практике согласно Бюджетному кодексу к внутреннему долгу относятся долговые обязательства, выраженные в национальной валюте.