Дефицит государственного бюджета. Государственный долг

6.3. Классификации источников финансирования дефицита бюджетов

Объединение многочисленных операций финансирования в однородные экономические группы может быть произведено по различным основаниям и различными способами в зависимости от целей анализа. Существует потребность в разграничении операций, осуществляемых различными уровнями управления, в разграничении займов на внутренние и внешние, на рыночные и нерыночные, краткосрочные и долгосрочные, внешние и внутренние, по экономическим секторам - источникам получения средств и т. д. Эти задачи решаются с помощью классификаций источников финансирования дефицита государственных финансов. Наиболее значительными являются классификация операций финансирования по типам кредиторов и классификация операций заимствования по типу долгового обязательства.

Классификация операций финансирования по типам кредиторов. Эта классификация представляет собой группировку данных о прямых кредитах и займах, обеспеченных ценными бумагами, характеризующую распределение заемных средств по типам кредиторов и владельцев долговых обязательств с относительно однородными моделями экономического поведения. Подобная классификация особенно эффективна, если показатели в ней представляются в разбивке на секторы и подсекторы, объединяющие самостоятельные экономические единицы с однородными целями, стимулами и моделями хозяйственного поведения. Возможность составления подобной классификации и ее ценность определяются полнотой и точностью учета денежных средств, выплачиваемых или получаемых органами государственного управления в счет погашения основной суммы задолженности, а также четкостью отслеживания смены держателей ценных бумаг в процессе торговли. Практическая возможность использования классификации операций по типам кредиторов зависит от наличия надежной информации о суммах, получаемых и выплачиваемых органами государственного управления, и информации, характеризующей тип инвестора (кредитора), приобретающего ценные бумаги при первичном размещении и смене собственников в процессе торговли на вторичном рынке (табл. 6.1).

Таблица 6.1.

Классификация финансирования по типам кредиторов

Все виды обязательств отражают поступления за вычетом погашения. Для более подробного анализа наряду с сальдированными данными раздельно показываются погашения и поступления.

Под общим финансированием понимаются итоговые результаты государственного заимствования и погашения задолженности. Оно определяется как сальдо всех поступающих органам государственного управления платежей и денежных потоков от них, в отношении которых возникают или погашаются денежные требования, кроме требований, приобретаемых в целях проведения государственной политики. В общее финансирование входит также изменение государственных запасов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, используемых для управления ликвидностью, в связи с проведением финансовых операций, но не в связи с переоценкой их стоимости. Общее финансирование подразделяется на внутреннее и внешнее.

Под внутренним финансированием понимаются все операции финансирования между органами государственного управления и резидентами данной экономики (органами управления, финансовым сектором, предприятиями, частными лицами и другими экономическими единицами). На объем внутреннего финансирования оказывают также влияние операции с государственными ценными бумагами, осуществляемые между резидентами и нерезидентами. Данная категория также отражает изменение величины государственных резервов национальной валюты, депозитов в финансовых учреждениях - резидентах и объема ценных бумаг, выпущенных резидентами и используемых органами управления в целях управления ликвидностью. Внутреннее финансирование разграничивается по различным типам кредиторов. Это дает возможность определения сумм заимствования у отдельных секторов экономики (от органов государственного управления, от финансово-кредитных учреждений, от нефинансовых предприятий и домашних хозяйств) и основных типов инвесторов.

Под финансированием от других частей сектора государственного управления понимаются изменения в объеме договорных обязательств с фиксированным сроком между отдельными составными частями сектора государственного управления. Эти изменения являются результатом операций заимствования и погашения долга, продажи и погашения ценных бумаг, а также изменения объема ценных бумаг других органов государственного управления при их использовании данным органом для управления ликвидностью. При консолидации данных по сектору государственного управления в целом данная статья исключается. Сюда не относятся долговые обязательства, владельцами которых являются нефинансовые государственные предприятия и государственные финансовые учреждения, и финансовые требования к этим предприятиям и учреждениям со стороны органов государственного управления.

В категории "финансирование от органов денежно кредитного регулирования" отражаются изменения в объеме обязательств и требований по отношению к центральному (национальному) банку и другим органам денежно-кредитного регулирования, а также другие операции, результат которых эквивалентен предоставлению или получению кредита от органов регулирования. Они складываются из чистого объема заимствования, изменения депозитов, изменения наличных денежных средств и результатов переоценки иностранной валюты.

Чистый объем заимствования отражает чистое изменение долговых обязательств органов управления по отношению к органам денежно-кредитного регулирования, которое является результатом прямого предоставления последними ссуд и авансов либо приобретения ими государственных ценных бумаг у самого правительства или в результате операций с другими экономическими единицами на открытом рынке или при операциях по поддержанию рыночных цен. Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что кредиты Банка России (являющегося органом кредитно-денежного регулирования), а также приобретение им долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета. На практике, однако, обстоятельства вынуждают прибегать к прямому кредитованию. Что касается запрета на приобретение на первичном рынке государственных долговых обязательств, то его можно довольно легко обойти с помощью операций на вторичном рынке. В начале 1998 г. Банк России и контролируемый им Сбербанк сконцентрировали около двух третей ГКО и ОФЗ.

Изменение объема депозитов отражает изменение объема государственных депозитов, находящихся у органов денежно-кредитного регулирования в результате операций органов управления с этими депозитами за данный период. Уменьшение объема депозитов отражается как положительная величина, поскольку оно означает, что органы государственного управления получили дополнительные финансовые средства. Увеличение объема депозитов показывается как отрицательная величина. К этой категории относятся также все счета органов управления в центральном банке. Если ухудшение состояния платежного баланса вследствие увеличения объема просроченных внешних платежей или внешних обязательств, подлежащих погашению в скором времени, сверх имеющихся запасов иностранной валюты, приводит к необходимости открытия специальных депозитных счетов для последующего погашения внешней задолженности, такие счета должны относиться к органам денежно-кредитного регулирования. Платежи на эти счета рассматриваются как расходы. Поэтому остатки на таких счетах не должны рассматриваться в качестве депозитов органов управления.

Изменение объема наличных денежных средств характеризует изменение объема денежной наличности в результате всей совокупности операций органов управления с наличными денежными средствами. Как правило, наличные деньги находятся в казначействе и его территориальных подразделениях, производящих выплаты и принимающих платежи от населения.

Перечисление органам государственного управления внереализационной прибыли или убытков вследствие переоценки иностранной валюты отражает суммы перечисленной органам государственного управления внереализационной прибыли или убытков, образовавшихся в результате переоценки стоимости резервов иностранной валюты или золотого запаса, которые учитываются на счетах органов денежно-кредитного регулирования в форме бухгалтерской записи. Использование государственными органами внереализационной прибыли ведет к росту расходов в экономике. По своим результатам эта операция аналогична получению кредитов от центрального банка. Перевод внереализационной прибыли может осуществляться как отдельная операция или в составе переводимой прибыли центрального банка.

В финансирование от коммерческих банков включается чистое изменение объема обязательств органов управления перед этими банками, отражающее либо прямые ссуды или авансы, предоставленные государственным органам, либо государственные ценные бумаги, приобретенные этими банками. Крупными кредиторами органов государственного управления могут быть универсальные коммерческие банки, депозитные банки, инвестиционные компании, специализированные сберегательные и инвестиционные банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды и другие финансовые учреждения. Уменьшение объема требований в данной статье отражается как положительная величина, поскольку означает увеличение объема средств, которые могут быть использованы органами управления.

Финансирование от нефинансовых государственных предприятий характеризует финансирование, поступающее от нефинансовых предприятий, в которых органы управления владеют основной долей капитала.

Финансирование от нефинансовых частных предприятий характеризует чистое изменение объема обязательств государственных органов перед частными предприятиями промышленности, строительства, транспорта и других отраслей. Такое изменение может отражать ссуды, предоставленные этими предприятиями органам управления, кредиты поставщиков в связи с государственными закупками в форме договорных обязательств с фиксированным сроком, приобретение государственных ценных бумаг непосредственно у государственных органов, приобретение и продажу государственных ценных бумаг на вторичном рынке, погашение органами управления кредитов и ценных бумаг наличными деньгами и выкуп государственных ценных бумаг, выпускаемых для продажи за наличные в счет уплаты налогов (обмен проданных государственных ценных бумаг на налоговые освобождения). Сюда же включаются изменения объема ценных бумаг, за исключением акций, выпускаемых нефинансовыми частными предприятиями, которые используются государственными органами для управления ликвидностью. Государственное кредитование частных предприятий, не имеющее своей целью управление ликвидностью сектора государственного управления, а также погашение такого кредитования отражаются не здесь, а в категории "кредитование минус погашение".

В финансировании от домашних хозяйств отражается чистое изменение объема государственных ценных бумаг, приобретенных домашними хозяйствами и частными некоммерческими учреждениями непосредственно у органов управления или в результате операций с другими экономическими единицами. Сюда не включаются депозиты домашних хозяйств в форме вкладов на счетах сберегательной системы, которая считается частью подсектора финансовых учреждений. Финансирование органов управления, осуществляемое из этого источника, должно рассматриваться как чистый объем государственного заимствования, полученного у финансовых учреждений. Получение или погашение домашними хозяйствами ссуд, полученных от органов государственного управления, отражается не здесь, а в категории "кредитование минус погашение".

Данные о финансировании, получаемом от различных категорий кредиторов, основываются на оценках, отличающихся от фактического поступления денежных средств и фактических платежей, осуществляемых органами государственного управления. Так, например, объем выпущенных долговых обязательств по номинальной стоимости отличается от фактического поступления заемных средств на величину премии или дисконта, а суммы финансирования от каждой категории кредиторов определяются по фактическому поступлению средств, т. е. исходя из цены эмиссии ценных бумаг. В ряде случаев в соответствии с условиями договора о займе величина непогашенного долга, фигурирующая в реестре или других учетных документах, возрастает на сумму процентов, которые были начислены за данный период, но еще не были выплачены. Это вызывает необходимость корректировок, которые нельзя соотнести с конкретной категорией держателей долговых обязательств.

Данные об изменении объема финансирования могут отличаться от величины изменения долга, зафиксированного в государственном реестре, вследствие выпуска государственных долговых обязательств, не связанного со встречными денежными потоками, так называемого без денежного (не продаваемого за деньги) выпуска. Такие операции осуществляются в случае выпуска государственных ценных бумаг в целях увеличения капитала государственных предприятий, в случае принятия на себя долгов других органов управления или выпуска ценных бумаг в пользу какого-либо учреждения, которое в последующем будет получать платежи процентов и/или суммы в счет погашения основного долга, и т. п. Такой вид государственной задолженности образовался, например, в результате принятия Российской Федерацией долгов бывшего СССР (задолженность ЦБ РФ по кредитным ресурсам бывшего Сбербанка СССР, целевой заем 1990 г., государственные казначейские обязательства бывшего СССР, внутренний долг ЦБ РФ, принятый от СССР, и т. п.).

В ряде случаев данные о финансировании, получаемом от отечественных кредиторов, базируются на стоимостной оценке непогашенного долга, величина которой изменится, если его выразить в иностранной валюте либо провести его индексацию относительно иностранной валюты или цен.

Внешнее финансирование. К внешнему финансированию относятся операции финансирования, проводимые органами государственного управления данной страны по договорам с международными организациями экономического развития, государственными органами других стран, банками, предприятиями, частными лицами и другими экономическими единицами, не являющимися резидентами. Операции осуществляются как в иностранной, так и в национальной валюте. Как внешнее финансирование рассматривается также сальдо торговли между резидентами и нерезидентами государственными ценными бумагами. Кроме того, в объеме внешнего финансирования отражаются все изменения в государственных резервах иностранной валюты, в объеме депозитов, депонированных в финансовых учреждениях - нерезидентах, а также изменения в результате операций по купле продаже в объеме ценных бумаг, выпущенных организациями нерезидентами и приобретенных государственными органами для управления ликвидностью.

В отличие от внутреннего финансирования при отражении внешнего финансирования по типу кредиторов классифицируются только операции с государственными долговыми обязательствами.

В финансирование от международных организаций экономического развития включаются все заемные средства за минусом сумм погашения от Всемирного банка, Азиатского банка развития, Европейского банка реконструкции и развития и других международных организаций развития. Эти средства могут поступать путем платежей кредиторов либо непосредственно государственному органу - заемщику, либо поставщикам, от которых он получает оборудование, материалы или услуги. При пересчете в национальную валюту сумм заимствования и погашения основного долга, выраженных в иностранной валюте, следует использовать данные о фактической выручке или платежах в национальной валюте. В случаях отсутствия данных в национальной валюте для пересчета должен применяться средний рыночный курс валюты сделки на момент совершения финансовой операции.

В финансирование "от зарубежных органов управления" включаются ссуды, предоставляемые официальными кредитными учреждениями иностранных государств

В "банковские ссуды и авансы" включается поступление ссуд и авансов, предоставленных банками нерезидентами органам управления, за вычетом их погашения. Под ссудами понимается заимствование определенных сумм с установленными сроками возврата; авансы представляют собой суммы, обычно краткосрочные, предоставляемые в счет полученного кредита в рамках оговоренной кредитной линии. Здесь также учитываются ссуды, обеспеченные долговыми обязательствами, не обращающимися на рынке ценных бумаг либо обращение которых не предусматривается. Ссуды официальных международных банков, членство в которых представлено на уровне государств, должны показываться как ссуды международных организаций развития.

В кредиты поставщиков включаются государственные закупки в кредит у поставщиков нерезидентов, осуществляемые в соответствии с договорными обязательствами с фиксированным сроком за вычетом их погашения. Сумма кредита отражается одновременно как расход и как операция по финансированию на момент выполнения условий возникновения долгового обязательства, определенных в контракте на поставку в кредит, а погашение долга органами управления - на момент фактического погашения.

Изменения в объемах наличности, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью - это изменения в величине государственных резервов иностранной валюты, объеме депозитов в финансовых учреждениях - нерезидентах, и объеме иностранных обращающихся ценных бумаг, используемых государственными органами для управления ликвидностью, которые являются результатом финансовых операций, а не переоценки. Эта категория относится в основном к так называемым рабочим остаткам на счетах государственных органов в форме требований к экономическим единицам - нерезидентам и к активам в форме иностранных ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью или получения дохода. В нее не включаются активы для регулирования платежного баланса или управления международными резервами и активы, возникающие в результате государственного кредитования. Уменьшение величины активов рассматривается как положительная величина, отражающая увеличение объема средств, которые могут быть использованы органами государственного управления.

В данной категории не учитываются любые активы органов управления, связанные с исполнением ими функций органов денежно кредитного регулирования: резервы иностранной валюты и иностранных ценных бумаг, а также какие-либо взносы, специальные права заимствования и кредитная позиция в Международном валютном фонде, которые могут быть отнесены к органам управления.

Выше указывалось, что государственное финансирование подразделяется на две основные категории: внутреннее финансирование, осуществляемое резидентами, и внешнее финансирование, осуществляемое нерезидентами. Не менее важно, в какой валюте будет производиться возврат предоставленных финансовых ресурсов - национальной или иностранной, так как погашение задолженности в иностранной валюте будет воздействовать на платежный баланс страны иначе, чем ее погашение в национальной валюте. В связи с этим необходимо анализировать информацию о внутреннем финансировании, погашаемом в иностранной валюте, и внешнем финансировании, погашаемом в национальной валюте.

Согласно российскому законодательству к внешнему финансированию относятся все операции в иностранной валюте, хотя бы операции по предоставлению (получению) займов и их погашению осуществлялись с резидентами. Поскольку поведенческие мотивы внутренних и внешних инвесторов различны, следует иметь и анализировать данные об операциях с резидентами и нерезидентами независимо от валюты.

Классификация операций финансирования дефицита по типу долгового обязательства. Последствия государственного заимствования для бюджета во многом определяются условиями государственного заимствования по видам долговых обязательств и срокам заимствования. В связи с этим при составлении и исполнении бюджетов используется классификация операций финансирования дефицита по типу долгового обязательства. Эта классификация представляет собой группировку различных видов долговых обязательств в однородные группы в зависимости от условий и сроков кредита, условий выпуска и сроков обращения долговых ценных бумаг.

В классификации проводится разграничение между внутренним и внешним финансированием, между заимствованием в форме прямых ссуд, не предназначенных для обращения, и заимствованием в форме ценных бумаг. При этом во внутреннем и внешнем финансировании разграничиваются долгосрочные облигации, краткосрочные облигации и векселя, долгосрочные ссуды, краткосрочные ссуды и изменения объемов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью. Краткосрочное финансирование включает все ссуды и ценные бумаги, первоначальный срок погашения которых не превышает одного года.

Данные о финансировании, классифицируемые по типу долгового обязательства, позволяют проанализировать способы, используемые государственными органами для финансирования своего дефицита или распределения финансовых ресурсов, образовавшихся в результате превышения доходов над расходами. Эти данные позволяют предвидеть наиболее вероятные последствия или экономическое поведение, связанные с размещением и погашением различных типов государственных долговых обязательств.

Данные о поступлениях от размещения каждого типа долгового обязательства должны соответствовать фактически полученным суммам, соответственно погашение долговых обязательств должно отражать фактические платежи, произведенные в счет погашения основной суммы долга. Процентные платежи отражаются не в финансировании, а в расходах как затраты по обслуживанию долга. Все виды обязательств отражают поступления за вычетом погашения. Для более подробного анализа наряду с сальдированными данными раздельно показываются погашения и поступления (табл. 6.2).

Таблица 6.2.

Классификация по типу долгового обязательства

Пояснения к понятиям "общее финансирование", "внутреннее и внешнее финансирование", данные при описании классификации по типам кредиторов, сохраняют свое значение и для данной классификации. Поэтому ограничимся лишь дополнениями, вызываемыми спецификой данной классификации.

Внутреннее финансирование. В статье "Долгосрочные облигации" отражаются денежные поступления за вычетом погашения, получаемые органами государственного управления от всех ценных бумаг, первоначальный срок погашения которых составляет больше одного года. Такие ценные бумаги имеют фиксированную ставку процента либо ставку процента, величина которой увязывается с каким либо индексом, и подлежат погашению, начиная с даты, устанавливаемой в момент эмиссии. При отражении выпуска облигаций учитываются фактические денежные поступления. При отражении платежей органов управления в счет погашения долгосрочных облигаций в отличие от погашения основной суммы выплаты накопленных или просроченных процентов включаются не сюда, а в статью "Расходы на выплату процентов". Доход по долгосрочным облигациям выплачивается на основе купонов. Некоторые долгосрочные облигации могут не иметь купонов. Такие долговые обязательства, называемые облигациями с нулевым купоном, продаются со скидкой с номинала, а доход выплачивается одновременно с выкупом облигаций.

Статья "Краткосрочные облигации и векселя" характеризует денежные поступления (за вычетом погашения), полученные органами управления от продажи ценных бумаг, владельцами которых являются резиденты. Сюда включаются все виды заимствования, осуществляемого посредством выпуска векселей, облигаций или других долговых обязательств, срок погашения которых составляет один год или меньше. Краткосрочные государственные облигации, как правило, не имеют купонов. Продажа их осуществляется со скидкой с номинала, а погашение - по номиналу. Погашение дисконтных бумаг, сумма процентов по которым вычитается заранее, должно учитываться только по цене эмиссии, а сумму дисконта следует включать в расходы на выплату процентов.

В статье "Долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям", отражается объем денежных поступлений за вычетом погашения, получаемых органами государственного управления по ссудам, предоставленным резидентами, которые не обеспечены долговыми обязательствами в форме ценных бумаг и имеют срок погашения, считая с момента заимствования, более одного года. Здесь отражаются все виды подобного заимствования у банков и поставщиков в форме долговых обязательств с фиксированным сроком.

Статья "Краткосрочные ссуды и авансы, не отнесенные к другим категориям" дает представление о краткосрочных ссудах и авансах, предоставленных банками и поставщиками. Здесь отражаются денежные поступления за вычетом сумм погашения, получаемые органами государственного управления по ссудам, предоставленным резидентами, которые не обеспечены долговыми обязательствами в форме ценных бумаг со сроком погашения кредитов не более одного года.

Статья "Прочие обязательства" охватывает поступления средств в органы управления за вычетом погашения по прочим обязательствам, не отраженным ранее. Здесь должны отражаться ссуды, полученные от коммерческих банков под залог государственных пакетов акций приватизированных предприятий, переданных им в трастовое управление. В данную статью включается внереализационная прибыль или убытки, возникающие на счетах органов денежно-кредитного регулирования в результате переоценки иностранной валюты или золота.

Влияние на объем финансирования изменения государственных резервов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью, отражается отдельно от обязательств органов управления по статье "Изменения в объемах наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью". Она характеризует изменения в активах органов государственного управления в форме наличных денег, депозитов, хранимых в финансовых учреждениях - резидентах, и резервов ценных бумаг, выпущенных резидентами - предприятиями и учреждениями, включая государственные органы, которые используются ими для управления ликвидностью. Уменьшение активов рассматривается как положительная величина, поскольку означает увеличение объема денежных средств, использованных органами управления в течение данного периода. Увеличение активов, напротив, характеризует уменьшение объема средств на величину, израсходованную для приобретения дополнительных активов.

Внешнее финансирование. При классификации операций внешнего финансирования по типу долгового обязательства содержание выделяемых статей тождественно аналогичным позициям внутреннего финансирования с той разницей, что касается взаимоотношений органов государственного управления с нерезидентами. В России к внешнему финансированию относятся также долгосрочные облигации внутреннего государственного валютного займа, поскольку они выражены в иностранной валюте, хотя их держателями могут быть как резиденты, так и нерезиденты. Этими облигациями была оформлена задолженность Внешэкономбанка СССР перед своими клиентами (т. е. имел место "безденежный" выпуск). Поэтому в рассматриваемой статье сейчас должна показываться только сумма их погашения.

Статья "Изменения в объемах наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью" охватывает изменения в активах органов государственного управления в форме иностранной валюты, депозитов в финансовых учреждениях - нерезидентах и резервов иностранных ценных бумаг, которые произошли в результате финансовых операций, а не вследствие стоимостных переоценок. Здесь не отражаются активы, предназначенные для регулирования платежного баланса или управления международными резервами либо возникшие в результате кредитной деятельности государственных органов. Таким образом, из данной категории должны исключаться резервы иностранной валюты и иностранных ценных бумаг, а также любые взносы, СДР или кредитная позиция в Международном валютном фонде, связанные с выполнением органами управления функций органов кредитно-денежного регулирования.

Законом "О бюджетной классификации Российской Федерации" предусмотрены раздельные классификации: "Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации" и "Классификация источников внешнего финансирования федерального бюджета Российской Федерации".

Поскольку в России пока не налажено формирование информации о заимствовании по типу кредитора и по типу долгового обязательства, эти классификации являются смешанными. В них присутствуют как элементы классификации по типу кредитора, так и деления по типу долговых обязательств. Такое смешение не позволяет выявить взаимосвязь между государственным финансированием и другими финансовыми потоками, определить степень влияния операций финансирования на совокупный спрос в экономике. Поэтому для обоснования эффективности мер государственного воздействия на экономическое развитие необходимы дополнительные классификации по типу кредитора и по типу долговых обязательств.

Недостатком является также отсутствие данных о суммарной величине внутреннего и внешнего финансирования. Хотя классификации позволяют формировать суммарные данные, характеризующие общие итоги финансирования, однако такие итоги следовало бы формировать на регулярной системной основе. Потребностям планирования и анализа финансирования в больше мере соответствует классификация, предусматривающая как итоговые результаты операций финансирования, так и их подразделение на внутреннее и внешнее финансирование.