Банковское регулирование и надзор

Развитие пруденциальных норм и требований Банка России к кредитным организациям

Наряду с развитием банковского законодательства за эти годы была создана серьезная нормативная база Банка России, касающаяся банковского регулирования и надзора, существенно расширившая правовую основу банковского регулирования и надзора.

Нормативные документы Банка России имеют характер положений, инструкций, указаний, рекомендаций: они предназначены для кредитных институтов и подразделений Банка России, осуществляющих надзорные функции.

Особое место среди них занимают нормативные документы, определяющие пруденциальные нормы и требования к кредитным организациям.

Первая группа пруденциальных норм регулирует предельные уровни банковских рисков. Первоначально их состав, алгоритм расчета и предельные значения были зафиксированы в Инструкции Банка России № 1 от 1991 г. "О порядке регулирования деятельности банков", в соответствии с которой было установлено 10 экономических нормативов, которые, в свою очередь, подразделялись на четыре группы и регулировали: 1-я группа - капитал банка, 2-я - объем обязательств банка, 3-я - ликвидность баланса, 4-я - максимальный размер риска на одного заемщика.

В апреле 1995 г. в связи с принятием новой редакции Федерального закона "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)", существенно изменившей набор экономических нормативов, была пересмотрена и Инструкция Банка России № 1, принятая 1 октября 1997 г. В соответствии с ней состав экономических нормативов был расширен, впоследствии он изменялся еще несколько раз. В последней редакции данного документа (от 6 мая 2002 г.) экономических нормативов насчитывалось 17, они регулировали: достаточность капитала банка; ликвидность; максимальный размер риска на одного заемщика или группы связанных заемщиков; максимальный размер крупных кредитных рисков; максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика); максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим акционерам (участникам) и инсайдерам; максимальный размер привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения; максимальный размер вексельных обязательств банка; использование собственных средств для приобретения долей (акций) других юридических лиц.

В 2004 г. вместо Инструкции Банка России № 1 была принята новая, регулирующая банковскую деятельность: Инструкция Центрального банка Российской Федерации № 110-И "Об обязательных нормативах банков". В соответствии с этим документом была существенно изменена система регулирования банковской деятельности.

Кроме того, в рамках Концепции развития ипотечного кредитования, принятой Правительством Российской Федерации, Банком России в Инструкции от 31 марта 2004 г. № 112-И "Об обязательных нормативах кредитных организаций, осуществляющих эмиссию облигацией с ипотечным покрытием" внесены некоторые изменения в методику расчета действующих обязательных нормативов применительно к данной группе кредитных организаций, а также установлен для них ряд дополнительных нормативов.

Вторая группа пруденциальных норм Банка России, регулирующих банковскую деятельность, содержит нормы и требования к созданию кредитными организациями резервов, обеспечивающих их стабильность.

Наряду с фондом обязательного резервирования, предназначенным для поддержания ликвидности банковской системы, и резервным фондом кредитной организации, призванным нивелировать влияние банковских рисков на ее финансовую устойчивость, кредитные организации должны были создавать также целевые резервные фонды для покрытия различных банковских рисков: кредитного, риска обесценения ценных бумаг, убытков по другим активным операциям. С учетом международного опыта систематически совершенствовался механизм формирования и использования этих фондов.

Третья группа нормативных требований Банка России касается правил выполнения отдельных банковских операций.

К ним, в частности, относятся:

• Положение Банка России от 3 октября 2002 г. № 2-П "О безналичных расчетах в Российской Федерации";
• Положение Банка России от 31 августа 1998 г. № 54-П "О порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата (погашения)";
• Положение Банка России от 9 октября 2002 г. № 199-П "О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации".

Развитие инструктивных документов Банка России, регулирующих его поднадзорную деятельность

К инструментам надзора, посредством которых осуществляется регулирование банковской деятельности, кроме пруденциальных норм и требований относятся разработанные Банком России инструкции, методики, используемые сотрудниками Банка России.

К таким инструментам следует отнести:

1. Инструкцию Банка России от 14 января 2004 г. № 109-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций", посредством которой регулируется лицензионная деятельность;
2. методики по анализу деятельности кредитных организаций, на основе которых ведется аналитическая работа сотрудников Банка России. Создание таких методик позволяет дать аналитикам Банка России единый инструментарий диагностики кредитной организации, включающий определение основных направлений и методов анализа, информационной базы, способов обобщения аналитической информации;
3. Инструкции и методики, регулирующие инспекционную деятельность Банка России.

Первая Инструкция Банка России "О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Банка Российской Федерации (Банка России)" была издана в 1996 г. (№ 34 от 23 февраля 1996 г.). В ней определена цель инспекционных проверок, их виды (плановые и внеплановые, комплексные и целевые), сформулированы основные подходы к проведению каждой из проверок, к содержанию акта, составляемого по результатам проверки.

Наряду с общей инструкцией, регулирующей организацию инспекционной деятельности, в 1997-1999 гг. был разработан ряд методических рекомендаций по проверке отдельных операций и участков деятельности банков: кассовой работы, депозитных и валютных операций, кредитного портфеля и др.

Накопление опыта инспекционных и аудиторских проверок, изучение международной практики обусловило совершенствование созданного методического обеспечения и разработку новых методических документов.

В целях повышения эффективности инспекционной деятельности была усилена ориентация на проверку транспарентности учета и отчетности, выявление и оценку банковских рисков, на качество инспекционных процедур. Выводы инспектора стали формироваться в виде мотивированного суждения.

Указанные изменения нашли отражение в Инструкции Банка России от 25 августа 2003 г. № 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального Банка Российской Федерации" и в Инструкции банка России от 1 декабря 2003 г. № 108-И "Об организации инспекционной деятельности Центрального Банка Российской Федерации (Банка России)";

1. инструкции, положения, методические разработки, касающиеся оценки деятельности кредитных организаций, классификации их по степени проблемности.

Развитие этих инструментов имеет несколько этапов.

Этап первый включает разработку методических рекомендаций по выявлению проблемных банков в рамках системы раннего реагирования (Письмо Центрального банка Российской Федерации от 9 октября 1995 г. № 15-3-3/668). Согласно этим рекомендациям банки ранжировались в соответствии со сводной рейтинговой оценкой, рассчитанной по четырем показателям, характеризующим достаточность капитала, качество кредитного портфеля, прибыльность и ликвидность банка.

Этап второй относится к 1996 г., когда Центральный банк Российской Федерации издал Письмо № 265 "О рекомендациях по определению критериев степени проблемности банков". В соответствии с этим письмом все банки по степени проблемности классифицировались на три группы:

I - банки, имеющие первые признаки проблемности;

II - банки, испытывающие временные трудности;

III - банки с первыми признаками банкротства.

Основными критериями оценки степени проблемности являлись: образование убытков и устойчивость убыточной деятельности; несоблюдение норматива достаточности капитала (Н1); наличие и рост просроченной задолженности по ссудам; недовзнос средств в фонд обязательных резервов; недостаток созданного резерва на возможные потери по ссудам; наличие неоплаченных документов клиентов и претензий к корреспондентскому счету; отсутствие положительного аудиторского заключения. Таким образом, на втором этапе расширена сфера анализа и оценки, более четко определены классификационные группы банков и их характеристики.

Этап третий связан с выходом Письма Центрального банка Российской Федерации от 28 мая 1997 г. № 457 "О критериях определения финансового состояния банков". В соответствии с этим документом выделены две категории банков с разбивкой каждой из них на две группы.

Первая категория банков определена как финансово стабильные. Внутри этой категории одна группа включает банки без признаков проблемности, вторая - банки, имеющие отдельные недостатки в деятельности.

Вторая категория охватывает проблемные банки, разбитые на две группы: банки, испытывающие серьезные финансовые трудности, и банки, находящиеся в критическом финансовом состоянии.

Наряду с выделением по степени проблемности четырех групп банков вместо трех, в данном документе были также изменены критерии классификации банков.

К числу таких критериев отнесены: выполнение пруденциальных норм, своевременность выполнения обязательств перед кредиторами, динамика абсолютной величины собственного капитала банка; состояние учета и отчетности, своевременность представления ее в банк.

Этап четвертый относится к 2000 г., когда 31 марта 2000 г. было издано Указание Банка России № 766-у. В этом документе сохранена классификация банков по степени проблемности на две категории и четыре группы, однако расширены критерии отнесения к этим группам.

Такими критериями стали: соблюдение требований законодательства Российской Федерациии и нормативных актов Банка России; выполнение обязательств перед кредиторами и вкладчиками; соблюдение порядка обязательного резервирования, установленного Банком России; состояние и динамика показателей, характеризующих достаточность капитала и ликвидность банков; финансовый результат деятельности; выполнение требований Банка России по созданию системы внутреннего контроля; состояние учета и отчетности, своевременность предоставления ее в Банк России.

С введением системы страхования депозитов кредитных организаций в 2004 г. была разработана методика оценки финансовой устойчивости банков в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов (Указания Центрального банка Российской Федерации от 16 января 2004 г. № 1379-У). В соответствии с этой методикой все банки подразделяются на допускаемые в систему страхования вкладов и недопускаемые. Критериями оценки являются: достаточность капитала, качество активов, доходность, ликвидность и качество управления банком, в том числе банковскими рисками. По содержанию данная методика существенно приближена к международным стандартам оценки финансовой устойчивости банка.

В целом процесс становления и развития банковского надзора в России характеризуется следующими особенностями:

• начиная с 1990-х годов в России происходил процесс формирования отдельных элементов системы банковского надзора, адекватной рыночным условиям;
• в настоящее время в России уже сложилась система банковского надзора, все элементы которой в значительной мере соответствуют международным стандартам;
• особенностями современной российской системы банковского надзора являются: сосредоточение этой функции у Банка России; превалирование централизованного регулирования банковской деятельности по сравнению с саморегулированием; в основном экстенсивный характер надзора; отсутствие достаточного опыта и квалификации у сотрудников надзорного блока Банка России и его территориальных учреждений.