Роль и основные принципы формирования государственных и муниципальных финансов

Резюме

1. Государственные финансы - это финансы сектора государственного управления. В силу этого он участвует в общем кругообороте доходов, расходов, выпуска продукции и формировании активов и пассивов страны.

Потребность в государственных финансах порождается самим фактом существования государства и необходимостью денежного обеспечения выполнения им своих функций. В наиболее общем виде функцией органов государственного управления является проведение государственной политики и выполнение государственных задач посредством предоставления нерыночных товаров и услуг для их потребления населением и обществом в целом, а также посредством перераспределения доходов и богатства.

Важнейшими направлениями государственного воздействия на социально-экономическое развитие посредством государственных финансов является политика в области доходов (прежде всего налоговая политика), расходов, способов финансирования дефицита бюджета и управления государственным долгом. Проводимая государством бюджетная политика должна обеспечивать поддержание адекватных экономическим условиям темпов экономического роста, ограничение социального неравенства, эффективность государственных расходов.

2. Государственные финансы традиционно понимались как инструмент мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. В этом плане они представляют собой единый комплекс финансовых операций, с помощью которого органы государственного управления аккумулируют денежные средства и осуществляют денежные расходы.

Возрастающая сложность разработки и оценки эффективности государственной политики привела к отказу от рассмотрения финансов только как категории, рассматривающей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражения в государственных финансах потоков всех ресурсов, составления балансов государственных активов и пассивов и оценки стоимости имущества, находящегося в собственности государства. Это повлекло за собой потребность в интеграции всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело органы государственного управления, и построении системы государственных финансов, увязывающей чистую стоимость государственного имущества на начало какого-либо периода с потоками средств в течение планируемого периода и величиной стоимости этого имущества на конец периода.

Согласно новой трактовке государственных финансов они являются не только инструментом формирования и расходования денежных ресурсов, но также инструментом, обеспечивающим формирование всех активов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы.

3. Границы сферы государственных финансов определяются кругом институциональных единиц, относящихся к органам государственного управления. Институциональная единица является первичным звеном организации государственных финансов. Она составляет также основу построения системы национальных счетов. Выбор институциональной единицы в качестве первичного звена обусловлен тем, что она располагает всей документацией, необходимой для формирования системы национальных счетов и государственных финансов. В институциональных единицах формируются полные комплекты счетов, позволяющие определять все потоки средств и составлять балансы активов и пассивов. Это создает предпосылки для интеграции потоков средств с данными о наличии активов и пассивов. Институциональные единицы органов государственного управления - это институциональные единицы, основным видом деятельности которых является выполнение функций государственного управления. Это означает, что они выполняют функции законодательной, судебной или исполнительной власти.

Финансы государственного управления занимают центральное место в общем объеме финансов, которыми распоряжается государство. Вместе с тем наряду с понятием сектора государственного управления существует более широкое понятие государственного сектора. Понятие "государственный сектор" определяется с позиций прав собственности на имущество, а не выполняемых функций. Он включает наряду с институциональными единицами, выполняющими функции государственного управления, государственные предприятия, занимающиеся производством товаров и услуг, а также государственные финансовые учреждения.

4. Структура государственных финансов определяется двумя основными факторами. Одним из них является форма государственного устройства. Применительно к уровням управления финансы органов власти в федеративных государствах, к которым относится Россия, имеют три уровня. К первому относятся федеральный бюджет и бюджеты федеральных внебюджетных фондов. Ко второму - бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. К третьему - местные (муниципальные) бюджеты и внебюджетные фонды. В федеративных государствах бюджеты муниципальных органов самоуправления не должны включаться в бюджеты субъектов Федерации, а в унитарных - соответственно в государственный бюджет. Другим фактором является выделение в составе государственных финансов бюджетных средств и различного рода целевых фондов, не входящих в бюджеты федеральных и региональных органов власти.

Различные государственные институциональные управленческие единицы и их финансы относятся к тому уровню управления, который контролирует и финансирует их деятельность. Общий объем финансовых операций сектора государственного и муниципального управления, мобилизации и распределения финансовых ресурсов характеризуется агрегированными данными всех уровней управления.

5. В соответствии с новым пониманием государственных финансов данные, отражаемые в системе государственных финансов, представляют собой потоки или запасы. Потоки являются денежным выражением всех экономических операций, в которых участвуют институциональные единицы. Запасы - это активы и обязательства, а также чистая стоимость активов, имеющиеся у институциональных единиц на определенную дату. В системе государственных финансов обеспечивается интеграция потоков и запасов. Это означает, что все изменения в запасах вытекают из потоков средств, являются результатом этих потоков и могут быть полностью объяснены ими. В этом плане стоимость любого запаса (имущества), которым располагает институциональная единица, представляет собой накопленную величину влияния всех потоков с момента ее возникновения.

6. Многие годы считалось, что потоки фактических платежей для государственных финансов представляют основной интерес, так как именно они определяют платежеспособность государственных органов и, оказывая воздействие на ликвидность средств всего общества, определяют спрос на товары и услуги в других секторах экономики.

Согласно этой концепции доходы формируются только в результате фактических поступлений средств, расходы представляют собой фактические платежи. Данные формируются на кассовой основе. Кассовый метод определения поступлений денежных средств и платежей - это метод, основанный на учете фактически поступивших и фактически выплаченных денежных средств. Он не учитывает причитающихся к получению или полагающихся к выплате, начисленных, но реально не поступивших или не израсходованных средств.

В последние годы подход к определению момента отражения операций в государственных финансах изменился. В 2001 г. Международным валютным фондом было признано, что устойчивость государственных финансов определяется не только платежеспособностью, но еще в большей мере чистой стоимостью государственных активов. Потоки средств, поступающих органам государственного управления и исходящих из него, должны вести к увеличению стоимости государственного имущества. В связи с этим в странах мира, и в том числе в России, осуществляется переход к отражению потоков средств в государственных финансах по методу начислений. Это означает, что они фиксируются на момент создания, передачи или исчезновения экономической стоимости. Обычно при использовании метода начисления потоки отражаются на более ранние моменты времени, чем при учете по кассовому методу. При этом не посту пившие вовремя средства отражаются как просроченная задолженность, например по основной сумме долга, налогам и т. д. Переход к методу начисления позволяет получить полное представление об активах и обязательствах бюджетной системы. Появляется также возможность сопоставления себестоимости услуг, оказываемых государством, с затратами на приобретение аналогичных услуг на рынке.

7. В государственных финансах в традиционном понимании отражаются потоки денежных средств. Соответственно государственные финансы базируются на операциях, отражающих денежные потоки. В них не отражаются операции, в которых присутствуют потоки товаров и услуги, потоки обязательств. Система государственных финансов в ее новом понимании существенно отличается от уходящей в прошлое традиционной системы. Уточнены границы сектора государственных финансов. На основе перехода от кассового метода отражения потоков к методу начислений осуществлена интеграция денежных операций органов государственного управления с проводимыми ими операциями, не носящими денежного характера. Активы и обязательства оцениваются по рыночной стоимости. Решается задача увязки потоков средств с наличием активов и пассивов на начало и конец периода. Достигнуто сближение системы государственных финансов с системой национальных счетов. Переход к новой системе является сложным процессом, занимающим несколько лет. Многие положения традиционной системы сохраняются и в новой системе. В связи с этим существует потребность в использовании как традиционных, так и новых подходов к формированию государственных финансов.

8. Важной составной частью новой финансовой системы являются финансовые документы, характеризующие изменения запасов (государственного имущества) в связи с потоками. Данные таких документов характеризуют: операции органов государственного управления; другие экономические потоки; баланс активов и пассивов; источники и использование денежных средств.

Операции органов государственного управления представляют собой изменения в запасах в результате взаимосвязанных действий институциональных единиц. При этом одна единица может выступать в двух экономических ролях. Так, в связи с потреблением основного капитала она выступает и как владелец основных фондов, и как потребитель услуг, производимых с помощью основного капитала. Данные об операциях органов государственного управления характеризуют доходы, расходы, чистое приобретение нефинансовых активов и чистое принятие обязательств. Их формирование предполагает наличие данных, определенных по методу начислений. Вместе с тем в целях обеспечения текущих платежей и выявления фактической платежеспособности органов государственного управления на основе наличных средств сохраняется потребность в получении и расходовании собственно денежных средств. Для этого формируются данные об источниках и использовании денежных средств. Понятие денежных средств включает денежную наличность и эквиваленты денежных средств. К денежной наличности относятся банкноты, монеты и депозиты до востребования в банках и других финансовых учреждениях. Эквиваленты денежных средств - это высоко ликвидные вложения, легко превращаемые в деньги, а также овердрафты. Движение денежных средств при определении источников денежных средств и их использовании фиксируется по кассовому методу учета.

"Другие экономические потоки" характеризуют потоки, не являющиеся результатом государственных операций. К ним относятся изменения в стоимости или объемах активов, обязательств и чистой стоимости активов. Изменения в стоимости активов, обязательств и чистой стоимости активов, происходящие в результате изменения цен, - это холдинговая прибыль. Ее называют также приростом капитала. К образованию холдинговой прибыли приводит также изменение валютного курса, поскольку при этом меняется оценка финансовых требований и обязательств, выраженных в иностранной валюте. Изменения величины активов могут быть также следствием катастроф (наводнений, земле трясений, войн, пожаров), списания кредиторами безнадежных долгов и других событий.

Баланс активов и пассивов - это баланс, характеризующий стоимость активов, находящихся в собственности органов государственного управления и финансовых требований к ним со стороны институциональных единиц других секторов экономики. Общая стоимость активов, являющихся собственностью органов государственного управления, определяется как разность активов и пассивов. Она характеризует величину принадлежащего им имущества, накопленного в результате деятельности за все прошедшие периоды. Стоимость активов в каждый данный момент определяется как их рыночная стоимость, т. е. на основе цены, которую пришлось бы за него уплатить на дату стоимостной оценки.

Владение активами приносит их владельцам экономические выгоды. Они выполняют функцию средства накопления, приносят доходы от собственности в виде процентов, дивидендов, арендных платежей и выгоды от использования зданий, оборудования в процессе производства и оказания услуг (например, административных зданий и офисного оборудования). Изменение чистой стоимости активов является количественным показателем степени устойчивости деятельности в налогово-бюджетной сфере.

9. Бюджетное планирование осуществляется в соответствии с социально-экономической политикой государства. В процессе бюджетного планирования определяются финансовая политика, объем финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюджете, источники поступлений средств, объем и направления расходов, величина дефицита бюджета, объемы и источники внешних и внутренних заимствований для его покрытия, величина государственного долга и расходы на его обслуживание.

Бюджетное планирование влияет на распределительные процессы в экономике. От него, в частности, зависят масштабы и пропорции перераспределения доходов предприятий различных форм собственности, секторов и отраслей экономики, размеры их накоплений, величина подоходного налога, поступающего из доходов населения, доля поступлений от предприятий и населения в доходах бюджета. Одной из острых проблем финансовой политики и бюджетного планирования России является определение пропорций федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в общем объеме доходов и расходов консолидированного бюджета.

10. Система финансовых планов по длительности их действия включает годовые финансовые планы, перспективные (среднесрочные) финансовые планы и долгосрочные финансовые планы (бюджетные прогнозы). Годовые финансовые планы представляют собой финансовые планы на предстоящий год. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года (включая очередной финансовый год) и ежегодно корректируется с учетом уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Он позволяет увязывать годовое финансовое планирование со среднесрочным. Долгосрочный финансовый план (бюджетный прогноз) составляется в целях определения налогово-бюджетной политики на более длительный период. Бюджетное прогнозирование осуществляется в целях определения возможного состояния бюджета в перспективе, оценки тенденций и закономерностей изменений, существующих альтернатив. На основе социально-экономического и бюджетного прогнозов осуществляется выбор наиболее благоприятного варианта развития страны или региона.

11. Бюджетный процесс представляет собой деятельность по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению, исполнению, составлению отчета об исполнении и его утверждению. Бюджетный процесс в Российской Федерации регламентируется Бюджетным кодексом, в котором: определены участники бюджетного процесса и их полномочия, порядок составления проектов бюджета, его рассмотрения и утверждения, установлен порядок его исполнения, составления и утверждения отчета об исполнении и финансового контроля.