Роль и основные принципы формирования государственных и муниципальных финансов

3.2. Институциональный охват (границы сферы государственных финансов)

Основные принципы формирования государственных финансов позволяют отграничить их от финансов других секторов экономики, определяют их структуру, связанную с уровнями управления, принципы систематизации финансовых операций, а также понятия и категории, используемые в этой сфере.

Границы сферы государственных финансов определяются кругом институциональных единиц, относящихся к органам государственного управления. Поэтому рассмотрение государственных финансов связано в первую очередь с определением сектора государственного управления, т. е. сектора экономики, финансы которого подлежат анализу, и с его отграничением от других секторов экономики. Систему государственного управления страны составляют создаваемые в результате политических процессов органы государственной власти и их структуры, наделенные монопольным правом на власть в пределах данной территории или ее частей. Соответственно совокупность всех государственных институциональных управленческих единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного управления.

Институциональная единица является первичным звеном организации государственных финансов. Она составляет также основу построения системы национальных счетов. Выбор институциональной единицы в качестве первичного звена обусловлен тем, что она располагает всей документацией, необходимой для формирования системы национальных счетов и государственных финансов. В институциональных единицах формируются полные комплекты счетов, позволяющие определять все потоки средств и составлять балансы активов и пассивов. Это создает предпосылки для интеграции потоков средств с наличием активов и пассивов. Институциональные единицы органов государственного управления - это институциональные единицы, основным видом деятельности которых является выполнение функций государственного управления. Это означает, что они выполняют функции законодательной, судебной или исполнительной власти.

Сектор государственного управления отличается от других секторов экономики по методу финансирования затрат, средства для которых собираются с помощью обязательных налогов и сборов от институциональных единиц других секторов экономики. Государственные органы управления, как правило, осуществляют свои функции не в целях извлечения финансовой или иной коммерческой выгоды. В том случае, когда ими осуществляются операции коммерческие по своей природе, целью этих операций не является получение прибыли.

Границы сектора государственных финансов. Исходной точкой организации государственных финансов является установление институциональных единиц и видов деятельности, относящихся к сектору государственного управления. Основным критерием при отграничении сектора государственного управления от других секторов экономики являются функции сектора государственного управления. Институциональные единицы, выполняющие эти функции в качестве основной деятельности, входят в состав сектора государственного управления не потому, что их деятельность отражается в бюджете или других государственных финансовых планах, а вследствие самого характера этой деятельности. Учреждения и организации финансируются государством, поскольку они выполняют функции государственного управления.

Следует различать понятия "государственный сектор" и "сектор государственного управления". Понятие "государственный сектор" определяется с позиций прав собственности на имущество, а не выполняемых функций. При этом объединяются сектор государственного управления, а также принадлежащие ему или контролируемые им нефинансовые и финансовые государственные предприятия и учреждения. Нефинансовые и финансовые государственные предприятия и учреждения согласно системе национальных счетов относятся к государственному сектору, однако не рассматриваются в качестве органов государственного управления, а их финансы не являются финансами органов государственного управления. При распределении по секторам экономики такие единицы относятся соответственно к сектору нефинансовых корпоративных предприятий или составляют часть сектора финансовых учреждений.

Нефинансовые государственные предприятия занимаются производством и реализацией тех видов товаров и услуг, которые, как правило, производятся частными предприятиями. Они функционируют на коммерческой основе. В связи с этим в финансы сектора государственного управления не должны включаться финансовые показатели, связанные с производственной деятельностью, осуществляемой принадлежащими государству или контролируемыми им корпоративными и квазикорпоративными единицами или единицами, реализующими свою продукцию в больших масштабах. Крупной сферой деятельности нефинансовых государственных предприятий являются отрасли естественных монополий, оборонные предприятия и др.

Также не относится к государственным финансам финансовая деятельность принадлежащих государству финансовых учреждений, заключающаяся в одновременном принятии обязательств и приобретении финансовых активов на рынке капитала, принятии срочных и сберегательных вкладов и депозитов до востребования или выполнении функций органов денежно-кредитного регулирования. Финансовые операции, осуществляемые органами государственного управления, также рассматриваются в системе государственных финансов как операции, относящиеся к сектору финансовых учреждений.

Функциями такого рода являются кредитно-денежное регулирование, управление международными резервами, прием переводных депозитов до востребования, прием срочных и сберегательных вкладов, одновременное принятие обязательств и приобретение финансовых активов на рынке капитала. Все операции, связанные с осуществлением таких функций, не входят в состав операций сектора государственного управления и должны отражаться в составе операций сектора финансовых учреждений.

Исключение таких финансовых функций из сектора государственного управления необходимо для более полного и четкого представления результатов финансовой деятельности собственно государственных органов управления, которые выражаются также в форме их операций с финансовым сектором, чтобы не смешивать между собой эти два сектора.

Разграничение системы государственных финансов с кредитно-денежным регулированием позволяет правильно оценить роль сектора государственного управления в регулировании кредитно-денежного обращения и платежного баланса, а также разграничивать финансирование дефицита (или использования активного сальдо) платежного баланса и финансирование государственных органов. Поэтому функции органов кредитно-денежного регулирования, выполняемые как центральным банком, так и правительственными органами, рассматриваются как выполняемые финансовым сектором экономики.

В сектор финансовых учреждений входят следующие подсекторы: органы денежно кредитного регулирования (центральный банк), коммерческие банки, депозитные банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, прочие финансовые учреждения. Вместе с тем исходя из особенностей России Пенсионный фонд и другие внебюджетные социальные фонды России относятся к сектору государственного управления. Необходимость включения Пенсионного фонда в систему органов государственного управления диктуется следующими соображениями:

• Пенсионный фонд в России обеспечивает доходами все население по достижении им пенсионного возраста, а взносы в него осуществляют все предприятия и организации независимо от их принадлежности и формы собственности;
• операции Пенсионного фонда являются составной частью государственной политики и сопряжены с перераспределением доходов и инфляцией.

По аналогичным соображениям в России к государственным финансам относят также Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования.

Отнесение к сектору государственного управления некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, осуществляется в зависимости от того, кто их финансирует и контролирует. В состав сектора государственного управления включаются некоммерческие учреждения, полностью или большей частью финансируемые и контролируемые органами государственной власти, которые могут участвовать в их создании. Государственное финансирование может иметь форму членских взносов или других трансфертов, а государственный контроль может заключаться в организации эффективной деятельности таких организаций. Некоммерческие организации, существующие на частные добровольные взносы и не подконтрольные государству, относятся к сектору некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства. Проблемы разграничения могут касаться больниц, учебных заведений и некоторых других видов организаций.

Основными институциональными единицами, относящимися к сектору государственного управления, являются законодательные и исполнительные органы государственной власти различных уровней, государственные внебюджетные фонды, посольства, представительства, консульства и другие государственные учреждения за рубежом.

В соответствии с вышеизложенным к государственным финансам относятся федеральный бюджет, бюджеты регионов и государственные внебюджетные фонды. Центральное место в государственных финансах принадлежит бюджетам. В то же время существенную роль выполняют различные государственные автономные фонды на федеральном и региональном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения крупных проблем, требующих специального внимания органов государственной власти. Источниками средств таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления средств из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Великобритании - треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и других проблем. В России к таким фондам относятся государственный Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и государственные фонды обязательного медицинского страхования, концентрирующие около трети всех средств государственных финансов.

Понятие государственного сектора является более широким, чем понятие сектора государственного управления. Государственный сектор включает наряду с институциональными единицами, выполняющими функции государственного управления, государственные предприятия, занимающиеся производством товаров и услуг, а также принадлежащие государству или контролируемые им государственные финансовые учреждения. В связи с этим наряду с формированием данных по сектору государственного управления представляет интерес определение показателей, отражающих финансы государственного сектора в целом. При формировании финансов в целом по государственному сектору необходимо выделять операции между единицами сектора государственного управления и единицами, которые в него не входят.

Определение понятий резидентов и нерезидентов. Разграничение резидентов и нерезидентов имеет существенное значение для выявления внутренних и зарубежных операций сектора государственного управления. В основе разграничения лежит критерий принадлежности к экономической территории данной страны, к которой относятся также территориальные воды и те международные акватории, примыкающие к территориальным водам, которые находятся под исключительной юрисдикцией данной страны. Под резидентом в данном случае понимается сектор государственного управления, за исключением наднациональных органов, включая все министерства, ведомства и учреждения правительства, региональных и местных органов управления, расположенные на экономической территории страны, а также посольства, консульства, военные объекты и другие организации, расположенные за ее пределами.

Согласно этой концепции к резидентам относятся все лица, проживающие на данной экономической территории, чьи интересы связаны с данной экономикой: кто участвует в потреблении товаров и услуг на данной территории, производстве товаров, услуг или других видах экономической деятельности. К резидентам относятся: частные некоммерческие организации, обслуживающие население, расположенные или осуществляющие свои операции на территории страны; реальные и условные предприятия, занятые производством товаров и услуг, операциями с землей, являющейся частью территории страны, или операциями, связанными с арендой, концессиями, патентами, авторскими правами и прочими аналогичными нефинансовыми нематериальными активами органов государственного управления. Международные организации не считаются резидентами национальных экономик.

Для юридических лиц понятие резидента определяется временем и местом их образования, местонахождением "центра управления" и другими критериями. Физические лица рассматриваются как резиденты, если проживают в стране свыше 6 месяцев, если в данной стране находится центр их жизненных интересов, или на них распространяются другие критерии, установленные законодательством страны. В России срок пребывания установлен свыше 183 дней. Резиденты облагаются налогами в соответствии с законодательством страны пребывания, включая налоги с доходов, полученных за рубежом. Нерезиденты имеют "ограниченную налоговую ответственность" и платят налоги только с доходов, полученных в данной стране, если между странами не заключено соглашение об устранении двойного налогообложения. Спорные вопросы разрешаются на основе законодательства страны местонахождения либо исходя из норм международных соглашений.