Муниципальные финансы

9.3. Функции местных бюджетов и проблемы местного самоуправления

Функции и роль местных бюджетов в общественном воспроизводстве. Появление и развитие местных бюджетов исторически обусловлено возникновением местного самоуправления как специфического публично правового института, обладающего определенными юридическими правами и властными функциями и в то же время представляющего наиболее естественную форму самоорганизации населения в целях управления социально-общественными отношениями и процессами на определенной территории.

В правовом отношении местные бюджеты, как и вся система муниципальных финансов, как правило, не входят в систему государственных финансов. Вместе с тем они обладают всеми основными признаками последних: местные бюджеты, как и Государственные финансы, выражают безэквивалентные взаимоотношения между органами местного самоуправления и субъектами хозяйствования и населением, а также между органами местного самоуправления и вышестоящими уровнями государственной власти. Являясь органичной частью центрального звена государственных финансов - бюджетной системы страны, местные бюджеты функционируют на единых с ней принципах и выполняют функции, присущие государственному бюджету и государственным финансам: перераспределительную, регулирующую и контрольную.

Выступая главным звеном системы муниципальных финансов, местные бюджеты выражают экономические отношения, связанные с формированием и использованием финансовых фондов, поступающих в распоряжение местных органов власти. Посредством местных бюджетов выполняется воспроизводственная функция, заключающаяся в воспроизводстве материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей местного населения, а также в воспроизводстве общественного сектора на местном уровне в определенных параметрах. Посредством местных бюджетов и муниципальной собственности формируется и поддерживается оптимальная структура экономики муниципального образования, создается необходимая производственная и социальная инфраструктура.

Функции местных бюджетов в их конкретном проявлении определяются функциями местных органов власти, которые, в свою очередь, регламентируются конституционными законами, устанавливающими предметы ведения различных уровней государственной власти и местного самоуправления.

В процессе эволюции государства роль местных органов власти и соответственно местных бюджетов претерпела существенные изменения. Для ранних этапов существования государства была характерна высокая зависимость бюджетов высших органов власти от местных: центральные бюджеты нередко не имели собственных источников и покрывали свои расходы за счет отчислений нижестоящих бюджетов (например, в США - за счет взносов штатов). После Второй мировой войны ситуация стала меняться кардинальным образом и в конечном счете переменилась на противоположную. С усилением роли государственных органов власти и управления в регулировании социально-экономических процессов стала возрастать роль государственных (федеральных) бюджетов, что отчетливо проявилось в опережающих темпах роста их объемов по сравнению с темпами роста местных бюджетов.

В современном мире наиболее крупные и устойчивые доходные источники, как правило, закрепляются за государственными (федеральными) бюджетами, поэтому на долю местных бюджетов остаются второстепенные налоги и сборы (имущественные, отдельные местные налоги и сборы). В результате практически повсеместно сложилась ситуация высокой зависимости местных бюджетов от финансовой поддержки со стороны вышестоящих уровней (бюджетов субъектов федерации и федеральных бюджетов в федеративных государствах или государственных бюджетов - в унитарных). На государственном уровне определяются порядок и условия формирования местных бюджетов, а следовательно, их роль в бюджетной системе страны и их функции в воспроизводственном процессе, соответствующие законодательно установленной компетенции местных органов власти.

Можно выделить два основных фактора, определяющих компетенцию органов местного самоуправления и конкретизирующих функции местных бюджетов. Во-первых, тип государственного (конституционного) устройства, определяющий уровень самостоятельности местных органов власти, их права и полномочия в бюджетном процессе: как правило, большей самостоятельностью обладают местные органы власти федеративных государств. Во-вторых, устоявшиеся национальные традиции взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. В результате действия этого фактора местные органы власти унитарных государств могут обладать значительными бюджетными полномочиями, сравнимыми и даже превосходящими полномочия органов местного самоуправления, типичные для федеративных стран. И наоборот, в федеративных государствах, особенно западноевропейских, местные органы власти нередко находятся под более жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти, чем это принято в унитарных странах.

Так, в США достаточно самостоятельными и относительно независимыми являются правительства штатов, которые в соответствии с национальным законодательством имеют широкие бюджетные полномочия и при этом не обязаны отчитываться перед федеральными органами о состоянии своих бюджетов. Однако муниципалитеты, поселки, школьные и специальные округа и даже органы более высокого уровня (графств и округов), выступающие в качестве правительств по отношению к входящим в их состав муниципалитетам и другим территориям, гораздо менее независимы и вынуждены проводить политику федерального центра и правительств штатов.

В большинстве штатов региональные администрации контролируют бюджеты графств и муниципалитетов, устанавливают ограничения на их объемы. Нередко ставки местных налогов на личные доходы и доходы от предпринимательской деятельности, размеры акцизов и налога с оборота, поступающих в местные бюджеты, также устанавливаются не самими местными органами власти, а администрациями штатов. Таким образом, местные органы власти находятся в зависимости, в том числе финансовой, как от федеральных органов, так и от региональных администраций.

Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет финансовой поддержки штатов, достигающей одной трети бюджетных доходов, большая часть этих средств имеет целевой характер (на образование и просвещение, строительство автодорог и т. д.). Местные бюджеты могут получать и федеральные субсидии, также большей частью предназначенные для реализации конкретных программ, разрабатываемых на федеральном уровне и имеющих общегосударственное значение. Общая сумма средств, поступающих в местные бюджеты из федерального, постоянно возрастает, что отражает стремление федерального центра проводить скоординированную государственную политику на территории всей страны.

Достаточно высокая доля средств (от 20 до 40% и более бюджетных доходов), поступающая в местные бюджеты из вышестоящих для финансирования определенных видов расходов или общих расходов бюджетов, характерна и для многих других государств, причем такая политика со стороны центральных правительств проводится вполне сознательно.

Функции местных бюджетов наиболее отчетливо проявляются в объемах и конкретных направлениях бюджетных расходов. В то же время необходимо учитывать, что в доходах и расходах местных бюджетов отражается не только собственная компетенция органов местного самоуправления, но и компетенция органов государственной власти (субъектов федерации и центральных правительств), переданная или делегированная на местный уровень. Поэтому в тех случаях, когда суммарные объемы местных бюджетов приближаются и даже превосходят объемы бюджетов центральных правительств или доля местных бюджетов в ВВП одних стран оказывается более высокой по сравнению с другими, эти показатели еще не являются однозначными свидетельствами более высокой самостоятельности и независимости органов местного самоуправления в бюджетном процессе. Для выполнения государственных полномочий местными органами власти им передаются соответствующие финансовые ресурсы, которые должны использоваться в строгом соответствии с их целевым назначением.

Правовая основа и особенности формирования и функционирования местных бюджетов в Российской Федерации. В современной России формирование местных бюджетов на качественно новой основе было обусловлено радикальными изменениями во всех сферах общественно политической и экономической жизни, происходившими в 1991-1993 гг. Цель преобразований заключалась в организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, соответствующих как функциям местного самоуправления, так и конституционному устройству страны.

В результате реформы местного самоуправления были формально расширены функции местных органов власти, их права в бюджетной и налоговой сферах по вопросам, касающимся формирования и исполнения местных бюджетов. В соответствии с Законами РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации" и от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" местные органы власти имели право самостоятельно формировать местные бюджеты и определять направления использования бюджетных средств. Принятие этих законов представляло собой попытку законодательного обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления, что в определенной мере гарантировалось законодательным закреплением собственных источников доходов местных бюджетов.

Однако реально процесс законодательного формирования предпосылок самостоятельности местного самоуправления не сопровождался адекватным перераспределением финансовых и бюджетных ресурсов. Поэтому практически с самого начала реформ возник огромный дисбаланс между функциями, возложенными на местные органы власти, и бюджетными полномочиями в части формирования собственных доходов местных бюджетов.

В первой половине 1990-х гг. общей, хотя и недостаточно устойчивой тенденцией было увеличение доли местных бюджетов. Если в конце 1980-х гг. удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР составлял 16,1-16,5%, то уже в 1992 г. доходы местных бюджетов в общей сумме доходов бюджетной системы составили 27,6, в 1995 г. - 23,4, в 1997 г. - 26,3%. В то же время удельный вес расходов местных бюджетов в общей сумме расходов бюджетной системы составил в 1992 г. - 28,5%, в 1995 г. - 30,6, в 1997 г. - 34,4%, т. е. непрерывно увеличивался, причем более быстрыми темпами.

Такая динамика стала следствием действия ряда факторов, проявившихся в процессе реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса. Во-первых, в начале 1990-х гг. реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений носили характер стихийной децентрализации доходных и расходных полномочий и передачи бюджетных ресурсов с федерального на субфедеральный и местный уровни. В результате доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1990-1993 гг. возросла с 41 до 58%, что проявилось и в увеличении доли местных бюджетов.

Во-вторых, на абсолютное и относительное увеличение доходов местных бюджетов существенное влияние оказало отсутствие на начальном этапе реформ строгих ограничений на введение территориальными органами власти дополнительных местных налогов. Это привело к активной законотворческой деятельности местных органов власти, выразившейся в установлении налогов и сборов, не содержащихся в действующем в тот период налоговом законодательстве. Поскольку эта деятельность разрушала единство налоговой системы и грозила перерасти в неконтролируемый процесс, в первой части Налогового кодекса, принятой в 1998 г., содержался закрытый перечень налогов и был установлен запрет на введение налогов, не входящих в этот перечень.

В-третьих, неоднозначное влияние оказали пробелы в бюджетном законодательстве, вследствие чего формирование системы межбюджетных отношений проходило, по существу, вне рамок правового регулирования. Во многих случаях определяющее влияние получили политические факторы. Поэтому фактически складывавшиеся пропорции распределения бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в значительной мере отражали конечный итог как прямого противостояния и конфликтов, так и компромиссов, достигнутых, с одной стороны, между федеральным центром и регионами, с другой стороны - между региональными и местными органами власти. Частичному решению этой проблемы способствовали начавшиеся во второй половине 1990-х гг. изменения в системе взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами, связанные с переходом к унифицированным межбюджетным отношениям и некоторым упорядочением взаимосвязей федерального центра и регионов. Вместо широко распространенных двусторонних индивидуальных соглашений, характерных для начального этапа реформ, постепенно стали внедряться единообразные правила и общие принципы межбюджетных отношений.

Введение в действие Бюджетного кодекса РФ, реализация основных положений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. изменили статусный характер регионов. Несмотря на сохранение бюджетно-налоговой асимметрии, субъекты Федерации были переведены на единый режим бюджетных взаимосвязей с федеральным центром.

Вместе с тем, если в процессе упорядочения бюджетных взаимосвязей федеральных и региональных органов власти к концу 1990-х гг. были достигнуты определенные успехи, то на внутрирегиональном уровне система межбюджетных отношений не претерпела существенных изменений. Острота возникших здесь проблем не только не снижалась, но по ряду ключевых направлений даже усиливалась. В принятых в 1995-1997 гг. Законах от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" главная концептуальная идея заключалась в увеличении собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет закрепления за муниципальными образованиями минимальных долей федеральных налогов, распределяемых между бюджетами разных уровней на долговременной основе.

В соответствии с Законом РФ № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным доходам, закрепляемым за местными бюджетами в фиксированных минимальных долях, были отнесены (в процентах от соответствующих налогов в среднем по субъекту Российской Федерации):

• часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50%;
• часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5%;
• часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10%;
• часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5%;
• часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10%.

При этом было установлено, что размеры минимальных долей федеральных налогов определяются законодательными (представительны ми) органами субъекта РФ. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производился исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный орган субъекта РФ устанавливал в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов исходя из их среднего уровня по субъекту РФ. Доли указанных налогов рассчитывались по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта РФ мог устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

Несмотря на формальное закрепление за местными бюджетами собственных доходных источников и правовые гарантии по обеспечению минимальных местных бюджетов со стороны вышестоящих органов, вопросы финансовых взаимосвязей органов местного самоуправления с региональными и федеральными органами власти оказались недостаточно проработанными. В результате эти отношения оставались непрозрачными и не вполне легитимными. Отсутствие четко регламентированной системы разграничения полномочий между региональными и местными органами власти и соответствующей системы формирования собственных доходов местных бюджетов стало главной причиной их несбалансированности. На практике органы государственной власти субъектов Федерации продолжали строить свои отношения с органами местного самоуправления по собственному усмотрению, и, таким образом, фактически была сохранена прежняя система подчиненности и финансовой зависимости местных органов власти от региональных.

Кардинальных изменений не произошло и с принятием Бюджетного кодекса, введенного в действие с 1 января 2000 г. местные бюджеты в своем подавляющем большинстве остаются хронически дефицитными, несмотря на то, что федеральный и консолидированный бюджеты Российской Федерации начиная с 2000 г. формируются и исполняются с профицитом. При этом дисбаланс бюджетных доходов и расходов все более перемещается именно на местный уровень. Так, если дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2002 г. составил 53,6 млрд руб., в 2003 г. - 53,8 млрд руб., а в 2004 г. достигнут профицит в сумме 31,2 млрд руб., то на уровне местного самоуправления по расчетам в течение всего этого периода дефицит консолидированных бюджетов не только сохранялся, но и увеличивался как в абсолютном, так и в относительном выражении: 18,2 млрд руб. в 2002 г., 24,9 млрд руб. в 2003 г. и 36,6 млрд руб. в 2004 г. Эта тенденция сохраняется и в 2005 г.: дефицит местных бюджетов оценивается в сумме 46,7 млрд руб., или 4,9% общих расходов местных бюджетов (табл. 9.1).

Таблица 9.1.

Основные показатели местных бюджетов в 2002-2005 гг.

Местные органы власти не получили реальной возможности формировать бюджетные доходы в необходимых объемах: доходная часть местных бюджетов в значительной мере формируется за счет различных видов финансовой помощи. Удельный вес отчислений из бюджетов других уровней, составлявший в 2002 г. 40,6%, по прогнозу на 2005 г. повышается до 43,7%. Необходимо также учитывать, что подавляющая часть налоговых доходов (отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов), отнесенная в соответствии с Бюджетным кодексом к собственным доходам местных бюджетов, может считаться таковой с большой долей условности. В результате за счет отчислений от регулирующих налогов формируется до 80% и более налоговых доходов местных бюджетов, размер минимальных отчислений от которых на практике нередко пересматривается не только при принятии бюджета соответствующего субъекта Федерации на очередной финансовый год, но и в течение финансового года.

До последнего времени нередкой была и такая практика, при которой размер индивидуальной доли, закрепляемой за местным бюджетом на постоянной основе, устанавливался органами государственной власти субъекта Федерации не на основе фиксированной формулы (единой для всех муниципальных образований методики и единых данных базового года), а с "учетом индивидуальных особенностей территорий", фактически же - на субъективной основе. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Таким образом, несмотря на некоторый прогресс в реформировании системы межбюджетных отношений, вопрос о ее дальнейшей структуризации остается достаточно актуальным. Наиболее острой проблемой, требующей своего решения, причем не только на местном, но и на региональном уровне, является проблема бюджетного вертикального и горизонтального выравнивания (сбалансированности).

С этой проблемой тесно связана проблема дотационности территорий. Сохранение небольших, хотя и постоянно выделяемых трансфертов позволяет поддерживать лишь минимальный уровень социальных стандартов, т. е. минимальный уровень государственных социальных услуг, гарантированных Конституцией Российской Федерации каждому гражданину страны независимо от конкретной территории его проживания. Однако эта форма государственной поддержки, которая для регионов, как известно, является основной, не ставит своей целью финансовое оздоровление предприятий, расположенных на территории того или иного региона, наращивание его производственного потенциала, на базе которого единственно и возможно преодоление отсталости и дотационности регионов.

В 2001-2003 гг. начался новый этап развития системы межбюджетных отношений, связанный с подготовкой и проведением реформы федеративных отношений и местного самоуправления.

Основные направления реформирования системы межбюджетных отношений и обоснование такого реформирования изложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на пери од до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, а также в Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления. 20 августа 2004 г. был принят Закон № 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", предусматривающий внесение в Бюджетный кодекс РФ поправок по следующим направлениям:

• уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;
• уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
• установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
• регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;
• установление порядка временного осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления органами государственной власти других уровней.

Необходимые изменения, направленные на уточнение налоговых полномочий федеральных и региональных органов законодательной власти и представительных органов местного самоуправления, видов налогов и сборов, специальных налоговых режимов, формирующих систему налогов и сборов Российской Федерации, были также внесены в Налоговый кодекс РФ.