Межбюджетные отношения

8.2. Федерализм как инструмент разрешения проблем межбюджетных отношений

Как финансовая категория, бюджетный федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм прежде всего выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов.

В Российской Федерации формируется особая национальная система бюджетного федерализма. Общеэкономическими критериями российского федерализма являются: обеспечение единства и целостности государства; развитие и капитализация единого российского рынка; выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы; демократизация межбюджетных отношений. Общая принципиальная законодательная основа бюджетного федерализма в России представлена на рис. 8.1.

Рис. 8.1. Бюджетная система и бюджетное устройство в Российской Федерации

Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Российской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством: разграничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; исключительные полномочия Российской Федерации в отношении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития, совместное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; самостоятельность субъектов Федерации в регулировании бюджета и бюджетной системы субъекта Федерации; возможность взаимной передачи бюджетных полномочий органами исполнительной власти; наделение законодательных органов субъектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики; предоставление субъектам Федерации через Совет Федерации Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) от государственной бюджетной налоговой системы.

Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем. Конституция отнесла установленные федеральным законом общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Отсюда возникла правовая основа для введения Налогового кодекса, единого для всей страны. Из конституции также следует, что могут действовать три системы налогообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не предусматривается полное отделение бюджетов и налоговых систем разных уровней. Это противоречило бы конституционному положению, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности. Федерация и ее субъекты также совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, совместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействия трех указанных выше налоговых систем (налоговый федерализм). Поэтому применительно к Российской Федерации целесообразно использовать и более широкое понятие: бюджетно-налоговый федерализм, который включает в сферу финансовых отношений налоги, налоговые потоки и соответственно налоговые полномочия Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.

С точки зрения экономических отношений бюджет представляет собой исключительно сложную систему отношений между государством и субъектами экономических отношений (юридическими и физическими лицами) по формированию и использованию централизованных фондов финансовых ресурсов в процессе перераспределения созданного продукта и дохода. Сложность экономических отношений, представленных в бюджете, заключается в том, что он в концентрированном виде отражает переплетение противоречивых экономических интересов государства, предприятий, граждан, а также различных уровней государственной власти и субъектов Российской Федерации по формированию и использованию денежного фонда для удовлетворения общественных потребностей. Отсюда острые противоречия и борьба как за формирование бюджета, так и за его использование, стремление воспользоваться ресурсами бюджета для решения частных, а не общественных целей и задач. Все это предопределяет необходимость особого государственного контроля за главной стадией бюджетного процесса - использованием бюджета. На современном этапе развития рыночной экономики в России это достигается путем формирования казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней.

Сложный характер бюджетных отношений реализуется через бюджетную систему и структуру доходов и расходов бюджета.

Бюджетная система - это организация бюджетных отношений на различных уровнях государственного и местного устройства страны. В бюджетном кодексе дается следующее определение: "Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов".

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2. бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3. местные бюджеты.

В процессе бюджетного реформирования система местных бюджетов в России усложняется и расчленяется на бюджеты городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов.

Консолидированный бюджет Российской Федерации объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. В регулировании бюджетных пропорций применяется понятие "бюджет расширенного правительства": сумма консолидированного бюджета и сумма государственных внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования).

Консолидированный бюджет РФ выступает в экономическом анализе обобщенным показателем бюджета и широко используется в анализе. В табл. 8.1 представлены данные о его состоянии в 2004 г.

Таблица 8.1.

Консолидированный бюджет Российской Федерации в 2004 г.

Бюджет субъекта Российской Федерации (территориальный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Организация бюджетной системы, или бюджетное устройство, осуществляется в Российской Федерации на основе принципов, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, введенном в действие в июле 1999 г.

Эти принципы таковы: единство; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономичность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; сбалансированность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств.

Единообразная трактовка и классификация уровней и элементов бюджетной системы достигается благодаря бюджетной классификации.

Бюджетный потенциал в российской экономике формируется на 90% за счет налоговых поступлений, из которых основная часть приходится на налоговые платежи юридических лиц, а доля прямого налога на доходы физических лиц составляет около 10% налоговых доходов.

В условиях переходной экономики доходная часть бюджетной системы имеет еще одну объективную основу для формирования доходов: доходы от разгосударствления и приватизации. В результате особенностей приватизации данный вид доходов в Российской Федерации не получил развития ("сбросовая приватизация").

Структура расходов бюджета (табл. 8.2) отражает глубокое реформирование и кризисное состояние экономической системы. Это проявляется прежде всего в "сжатии" бюджетных ассигнований на Финансирование промышленности, энергетики, строительства, сельского хозяйства, науки и культуры.

Таблица 8.2.

Структура доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации (в % к итогу)

В этих условиях неизбежно повышается удельный вес расходов на оборону, государственное управление, обеспечение правоохранительной деятельности и безопасности, хотя и эти расходы государства финансируются по принципу удовлетворения минимальных потребностей. Существенной остается доля расходов на социально-культурные мероприятия, что связано, с одной стороны, с сохранившейся значительной социальной сферой, доставшейся от советских времен, а с другой - с отказом многих приватизированных предприятий от содержания объектов социально-культурной сферы и их передачей на баланс бюджетной системы. Однако характер расходов на социально-культурные мероприятия коренным образом изменился, поскольку в них почти исчезли инвестиционные затраты.

В структуре доходов и расходов имеет значение распределение их по уровням бюджетной системы (табл. 8.3).

Таблица 8.3.

Распределение доходов и расходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации (в %)

Пропорции распределения доходов и расходов между федеральным бюджетом и территориальными бюджетами, куда входят бюджеты субъектов Федерации (республиканские, краевые, областные, окружные) и местные бюджеты, отражают распределение налоговой базы, налоговых полномочий и бюджетных функций по финансированию предоставления общественных благ и услуг. В ходе реформирования бюджетов территориальные бюджеты стали нести основную часть затрат по финансированию социально-культурных мероприятий, сельского хозяйства и рыболовства, а также расходов на управление. Последняя статья свидетельствует о значительном перераспределении функций власти и управления "вниз", в регионы, и росте управленческого аппарата на уровне субъектов Федерации и местных органов. Расходы на оборону полностью ложатся на федеральный бюджет, расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности в силу наличия в федеративном государстве ряда совместных полномочий и предметов ведения центра и регионов финансируются как федеральным бюджетом (три четверти ассигнований), так и бюджетами субъектов Федерации и местных органов.

С 2005 года в Российской Федерации введена новая бюджетная классификация, которая изменила группировку доходов и расходов, что затруднило их сравнительную характеристику.

В переходной экономике существует возможность крупных финансовых доходов от государственного капитала (акций, паев), деятельности казенных предприятий, продажи государственного имущества. Ускоренная приватизация, однако, подорвала эту базу, во-первых, в силу активного использования методов льготной и бесплатной передачи имущества; во-вторых, вследствие существенной заниженности реальной рыночной стоимости активов; в-третьих, из-за широкого распространения коррупции, бесхозяйственности и отсутствия системы контроля за использованием государственного имущества.

С помощью бюджетного федерализма обеспечивается регулируемое финансовое обращение (обмен) между структурами самого государства. Специфика этого обмена состоит в том, что само государство предстает не только как единое целое, но и в своей сложной структуре (системой субъектов государства). Бюджетный федерализм конкретно выступает как система финансовых связей федерального (центрального) бюджета и совокупности бюджетов более низкого уровня - субъектов Федерации, оставляя за своими рамками не менее важную сферу - взаимоотношения органов власти с источниками бюджетных средств и конечными их потребителями - получателями бюджетных ресурсов (субъектами конечного присвоения), т. е. юридическими и физическими лицами.

Бюджетный федерализм выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти, а внешняя сфера бюджетного федерализма выражает общественную предназначенность бюджетных отношений как таковых - обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обслуживание государственной машиной гражданского общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления).