Роль и основные принципы формирования государственных и муниципальных финансов

3.6. Аналитическая основа государственных финансов в новом понимании

Система государственных финансов в ее новом понимании существенно отличается от уходящей в прошлое традиционной системы. Уточнены границы сектора государственных финансов. На основе перехода от кассового метода отражения потоков к методу начислений осуществлена интеграция денежных операций органов государственного управления с проводимыми ими операциями, не носящими денежного характера. Активы и обязательства оцениваются по рыночной стоимости. Решается задача увязки потоков средств с наличием активов и пассивов на начало и конец периода. Достигнуто сближение системы государственных финансов с системой национальных счетов.

Для управления государственными финансами и оценки их воздействия на экономику необходимо организовать систему, в рамках которой их можно представить в сводном виде и анализировать. Важной составной частью новой финансовой системы являются финансовые документы, характеризующие изменения запасов (государственного имущества) в связи с потоками. Данные таких документов характеризуют:

• операции органов государственного управления;
• другие экономические потоки;
• баланс активов и пассивов;
• источники и использование денежных средств.

Поясним эти понятия, имея в виду, что более подробное их рассмотрение будет сделано в главе, специально посвященной реформированной системе государственных финансов.

Операции органов государственного управления. Операции по существу представляют собой изменения в запасах в результате взаимосвязанных действий институциональных единиц. При этом одна единица может выступать в двух экономических ролях. Так, в связи с потреблением основного капитала она выступает и как владелец основных фондов и как потребитель услуг, производимых с их помощью. Данные об операциях органов государственного управления характеризуют доходы, расходы, чистое приобретение нефинансовых активов и чистое принятие обязательств, определенные по методу начислений. Операции органов государственного управления отражаются с помощью классификации, приведенной в табл. 3.2.

Таблица 3.2.

Классификация операций сектора государственного управления

В классификации выделяются три группы операций: операции, влияющие на чистую стоимость активов; операции с нефинансовыми активами и операции с финансовыми активами и обязательствами.

Операции, влияющие на чистую стоимость активов (текущие операции), - отражают доходы и расходы.

Доходы характеризуют увеличение чистой стоимости активов в результате операций. Они являются результатом текущей деятельности и формируются за счет налогов, взносов/отчислений на социальные нужды и других доходов. В некоторых случаях указанные доходы дополняются грантами. Продажа нефинансовых активов (например, зданий) в новой системе государственных финансов не рассматривается как доход, поскольку она не влияет на чистую стоимость активов. В данном случае происходит изменение видов активов - нефинансовый актив заменяется выручкой от продажи.

Расходы характеризуют уменьшение чистой стоимости активов. Включаемое в эту категорию "использование товаров и услуг" представляет собой полную стоимость товаров и услуг, закупленных сектором государственного управления для использования в процессе производства или приобретенных в целях перепродажи, за вычетом чистых изменений в имеющихся запасах таких товаров и услуг. В эту категорию не включаются товары и услуги, приобретенные для использования в качестве трансфертов в натуральной форме домашним хозяйствам или грантов, не участвующих в процессе производства. Товары и услуги, используемые для накопления капитала, рассматриваются как приобретение нефинансовых активов. Затраты на их приобретение в качестве расходов не рассматриваются. Потребление основного капитала характеризует уменьшение основных фондов в результате физического и морального износа или случайного ущерба.

Операционное сальдо определяется как разность между доходами и расходами. В традиционной системе государственных финансов операции с нефинансовыми активами рассматривались как капитальные доходы и расходы. Это влияло на величину дефицита (профицита) бюджета. Теперь разность между доходами и расходами является отдельной балансирующей статьей - чистым операционным сальдо, которое характеризует изменение чистой стоимости активов в результате операций. Это сводный показатель текущей устойчивости операций органов государственного управления. При определении валового операционного сальдо амортизация из доходов исключаются расходы, уменьшенные предварительно на величину потребления основного капитала. Чистое приобретение нефинансовых активов характеризует изменение стоимости имущества в результате их покупки и продажи.

Операции с нефинансовыми активами (инвестиционные операции) - характеризуют изменение стоимости нефинансовых активов, находящихся в собственности органов государственного управления. К таким активам относятся основные фонды, запасы материальных оборотных средств, ценности и непроизведенные активы. Операции с основными фондами связаны с приобретением новых активов за счет собственного производства, приобретением или продажей существующих активов или существенным улучшением основных фондов. Запасы материальных оборотных средств - это стратегические запасы, незавершенное производство и товары, хранимые для перепродажи. Изъятия из ранее сделанных запасов оцениваются по текущим рыночным ценам, а не по ценам приобретения. К ценностям относятся дорогостоящие товары длительного пользования, приобретаемые главным образом в целях сохранения стоимости. Это драгоценные металлы (золото, серебро, платина и металлы платиновой группы), драгоценные камни в сыром и обработанном виде (алмазы, рубины, изумруды, сапфиры и др.), а также ювелирные изделия, изготовленные из таких металлов и камней, произведения искусства, антиквариат. Они, как правило, не изнашиваются в течение длительного времени, не используются для производства и потребления, а их стоимость по отношению к общему уровню цен на длительных отрезках времени, как правило, повышается. Непроизведенные активы - это активы, не являющиеся результатом производства (земля, ресурсы недр и т. п.).

Чистое кредитование/заимствование. Разность между чистым операционным сальдо и чистым приобретением нефинансовых активов отражает величину чистого кредитования/заимствования. Чистое кредитование или чистое заимствование характеризует чистый результат операций с финансовыми активами и обязательствами, т. е. разность между приобретением финансовых активов и принятием финансовых обязательств. Это показатель финансового воздействия деятельности органов государственного управления на остальную экономику. Положительная величина чистого кредитования характеризует масштаб предоставления органами государственного управления финансовых ресурсов другим секторам экономики. Отрицательная величина отражает привлечение финансовых ресурсов других секторов.

Еще один подход к классификации финансовых активов основан на том, приобретен ли он или реализован для достижения целей государственной политики или в целях управления государственной ликвидностью. Такое разделение в приведенной классификации операций органов государственного управления и в новой системе государственных финансов, вводимой в странах мира с 2001 г., не проводится. Активы для проведения государственной политики - это активы для содействия развитию новых отраслей, оказания помощи предприятиям, испытывающим финансовые трудности. Они могут приобретать различные формы, например форму кредитов, ценных бумаг, обеспечивающих участие в капитале, и др. Эти операции полезно выделять в самостоятельную категорию, поскольку они отражают потоки средств, аналогичные по ряду характеристик доходным и расходным операциям, и могут быть использованы для определения общего сальдо. Остальные операции с финансовыми активами рассматриваются как проводимые в целях управления ликвидностью, т. е. для получения дохода.

Чистое приобретение активов в целях проведения государственной политики ранее называлось "кредитование минус погашение" или "чистое кредитование". При расчете дефицита оно объединялось с расходами. В новой системе предусмотрена статья "общее сальдо", позволяющая определять чистое приобретение финансовых активов аналогичное чистому приобретению финансовых активов для целей экономической политики. Термин "кредитование минус погашение" не следует путать с термином "чистое кредитование/заимствование", используемым в новой системе государственных финансов.

Операции с финансовыми активами и обязательствами (финансовые операции). Финансовые активы представляют собой главным образом требования к другим институциональным единицам, поэтому им соответствуют определенные обязательства (пассивы). В приведенной в табл. 3.2 классификации проводится их разграничение на внутренние и внешние активы и обязательства. Вместе с тем в системе государственных финансов они могут классифицироваться в зависимости от используемых финансовых инструментов. Такими инструментами могут быть валюта и депозиты, кредиты и займы, ценные бумаги, монетарное золото, производные финансовые инструменты и др. Возможна также классификация, основанная на типе контрагентов. В качестве контрагентов по финансовым операциям могут выступать финансовые учреждения, нефинансовые корпорации, домашние хозяйства и некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства.

Как уже отмечалось, потоки средств в системе государственных финансов отражаются по методу начислений. Вместе с тем в целях обеспечения текущих платежей и выявления фактической платежеспособности органов государственного управления на основе наличных средств сохраняется потребность в получении и расходовании собственно денежных средств. Для этого формируются данные об источниках и использовании денежных средств.

Источники и использование денежных средств. Понятие денежных средств включает денежную наличность и эквиваленты денежных средств. К денежной наличности относятся банкноты, монеты и депозиты до востребования в банке и других финансовых учреждениях. Эквиваленты денежных средств - это высоколиквидные вложения, легко превращаемые в деньги, а также овердрафты, т. е. автоматические краткосрочные кредиты надежным партнерам в случае, если величина платежа превышает остаток средств. В отличие от рассматривавшихся выше данных об операциях органов государственного управления, базирующихся на методе начислений, движение денежных средств определяется по кассовому методу учета, при котором регистрация операций осуществляется на момент фактического поступления денежных средств или их выплат. Представление данных производится на основе примерной классификации, приведенной в табл. 3.3.

Таблица 3.3.

Источники и использование денежных средств

Данные об источниках и использовании денежных средств отличаются от данных об операциях органов государственного управления за счет двух основных факторов. В источниках и использовании денежных средств не отражаются потребление основного капитала, условно начисляемые операции, бартер и другие операции в натуральном выражении, не сопровождающиеся денежными поступлениями и выплатами. Кроме того, разница возникает в силу различий в моменте учета операций. При использовании метода начислений покупка товаров и услуг отражается в момент перехода права собственности, а при кассовом методе - в момент поступления или платежа.

В традиционной системе государственных финансов центральное место занимает одна балансирующая статья. Такой статьей является общий дефицит/профицит государственных финансов. В пересмотренной системе государственных финансов предусмотрено несколько балансирующих статей. К ним относятся чистый приток средств от операционной деятельности (чистое операционное сальдо), профицит/дефицит денежных средств, чистый приток денежных средств от операций по финансированию и чистое изменение в запасах денежных средств.

Чистое операционное сальдо представляет собой доходы за вычетом расходов и характеризует изменение чистой стоимости активов в результате операций. Валовое операционное сальдо определяется как разность доходов и расходов, кроме потребления основного капитала.

Профицит/дефицит денежных средств характеризует чистый приток денежных средств от государственных операций за вычетом оттока денежных средств в результате чистого приобретения активов. Этот показатель аналогичен показателю общего дефицита в традиционной системе государственных финансов, за исключением того, что чистый отток денежных средств в связи с операциями по кредитованию и погашению из данного показателя не исключается.

Чистый приток денежных средств от операций по финансированию (чистое кредитование/заимствование) характеризует финансирование дефицита. Он определяется как чистое приобретение финансовых активов за вычетом чистого принятия обязательств. Он также равен чистому операционному сальдо за вычетом чистого приобретения нефинансовых активов.

Чистое изменение в запасах денежных средств представляет собой дефицит/профицит денежных средств плюс чистый приток средств от операций по финансированию.

На основе изложенных выше балансирующих статей может быть по лучено так называемое общее сальдо. Общее сальдо (общее бюджетное сальдо) является эквивалентом общего дефицита/профицита в традиционной системе государственных финансов. Для его получения из общего объема дефицита/профицита выделяется сальдо операций кредитования и заимствования, проведенных в целях проведения государственной политики. При этом, в частности, все поступления от приватизации, включая продажу основных фондов, рассматриваются как финансовые статьи, а субсидии, предоставленные в виде кредитов, рассматриваются как расходы. Общее бюджетное сальдо в сумме с чистыми процентными расходами образует так называемое общее первичное сальдо. Если денежные доходы страны превышают общее первичное сальдо, то ее финансовое состояние позволяет не накапливать новые долги, а обратить свое внимание на погашение старых.

Кроме того, для планирования и анализа финансов органов государственного управления существенное значение имеет сбережение, т. е. средства, которые они могут использовать в целях накопления. Валовое сбережение определяется как валовое операционное сальдо за вычетом чистых капитальных трансфертов, включая чистые капитальные гранты и налоги на капитал.

Баланс активов и пассивов. Реформированная система государственных финансов обеспечивает интеграцию активов и пассивов (запасов) на начало и конец периода с влияющими на них потоками. Запасы на конец периода можно рассчитать исходя из данных на его начало и потоков, имевших место в течение периода. Такая увязка осуществляется с помощью баланса активов и пассивов. Баланс активов и пассивов - это баланс, характеризующий стоимость активов, находящихся в собственности органов государственного управления и финансовых требований к ним со стороны институциональных единиц других секторов экономики. Он отражает изменение запасов финансовых активов, нефинансовых активов, обязательств и чистую стоимость активов. Чистая стоимость активов, являющихся собственностью органов государственного управления, определяется как разность активов и пассивов. Она характеризует величину принадлежащего им имущества, накопленного в результате деятельности за все прошедшие периоды. Баланс активов и пассивов в наиболее общем виде представлен в табл. 3.4.

Таблица 3.4.

Баланс активов и пассивов

Стоимость активов в каждый данный момент определяется как их рыночная стоимость, т. е. на основе цены, которую пришлось бы за него уплатить на дату стоимостной оценки. Некоторые виды активов бывает трудно оценить по рыночной стоимости. В этих случаях приходится ограничиваться только финансовыми активами.

Нефинансовые активы. Нефинансовые активы являются средством накопления и приносят экономические выгоды за счет их использования в производстве либо в виде дохода от собственности.

В состав нефинансовых активов включаются как произведенные активы (основные фонды, запасы материальных оборотных средств и ценности), так и непроизведенные нефинансовые активы. К последним относятся природные активы (земля, месторождения полезных ископаемых, рыбные ресурсы и т. п.) и так называемые продукты общественного устройства. В качестве продуктов общественного устройства рассматриваются договоры аренды, патенты и т. п. Финансовые активы - это финансовые требования, монетарное золото и специальные права заимствования, предоставляемые МВФ. Под финансовыми требованиями понимают активы, дающие право институциональной единице, являющейся владельцем актива (кредитору), получить платежи от другой институциональной единицы (дебитора). Основными видами финансовых требований являются валюта, депозиты, кредиты и займы, облигации, производные финансовые инструменты и дебиторская задолженность. Большинство финансовых требований возникает при предоставлении институциональными единицами средств другим единицам, гарантирующим возврат этих средств в будущем. При образовании финансового требования одновременно появляется обязательство платежей со стороны дебитора. Таким образом, каждому активу противостоит соответствующее данному требованию обязательство.

Чистая стоимость активов - это разница между суммарной стоимостью всех активов и суммарной стоимостью всех обязательств. Важной составной частью чистой стоимости всех активов является чистая стоимость финансовых активов, определяемая как разность финансовых активов и пассивов. В последующем этот баланс будет рассмотрен более подробно.