Организационная структура местной администрации: принципы, методы построения и направления совершенствования

15.3. Представительный орган муниципального образования

Представительный орган играет особую роль в системе местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством представительный орган наделяется полномочиями по решению ряда вопросов, которые не могут быть переданы исполнительным органам власти. К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления относится:

1. принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренным уставом муниципального образования;
2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4. установление местных налогов и сборов;
5. установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6. контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Обычно представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщих равных и прямых выборов. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. В соответствии с законами субъектов Российской Федерации в уставе муниципального образования для отдельных поселений может быть предусмотрена возможность того, что полномочия представительных органов местного самоуправления будут осуществляться собраниями граждан.

Решения представительного органа местного самоуправления принимаются в коллегиальном порядке, однако разнообразие вопросов, подлежащих ведению данного органа, обычно создает необходимость выделения в его составе специализированных структурных подразделений. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа следует отметить комитеты и комиссии по определенным направлениям деятельности, группы (фракции) депутатов, сформированные по территориальному или партийному признаку.

Комитеты формируются для работы по долгосрочным направлениям деятельности представительного органа местного самоуправления и имеют постоянный административный аппарат. Направления работы комитетов обычно не зависят от социально-политической конъюнктуры и остаются неизменными на протяжении длительного времени. В качестве примеров можно привести бюджетный комитет, налоговый комитет, комитет по земельным отношениям и т.п. Комиссии обычно формируются на временной основе для решения определенных вопросов (например, для подготовки законопроекта, выработки стратегии, проведения согласительных процедур). В комиссиях нет постоянного штата служащих. После выполнения задач, поставленных перед комиссией, она расформировывается.

Цель территориальных групп - согласованное выражение интересов населения отдельных территорий внутри муниципального образования. Фракции представляют интересы политических объединений, от которых были избраны соответствующие депутаты.

Важнейшие постановления, по закону отнесенные к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления, должны приниматься только общим голосованием. Это делается для того, чтобы избежать возможности предвзятого отношения или личной заинтересованности лица, принимающего решения. Вместе с тем вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе руководства одного лица или небольшой группы лиц; при этом конкретные сферы деятельности управляются специалистами в соответствующих областях, несущими персональную ответственность за результаты своей деятельности. Такое оперативное управление часто необходимо не только для исполнительных, но и для представительных органов власти. Депутатским комитетам, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, не относящихся к исключительной компетенции представительного органа. Подобный подход позволяет организовать работу более оперативно и эффективно, так как депутаты специализируются на тех вопросах, которыми они владеют лучше всего. Местным самоуправлением могут использоваться такие модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а система представительных органов с заранее определенными полномочиями для каждого: бюджетные органы, налоговые органы, контрольные органы и др.

Количественный состав представительного органа зависит от числа жителей муниципального образования и в разных странах является различным. Так, во многих штатах США преобладают советы, небольшие по своему составу (в среднем 6-12 человек). В Японии, наоборот, местные советы обладают довольно многочисленным составом - от 40 до 120 членов применительно к ассамблеям префектур и от 12 до 100 членов применительно к муниципальным ассамблеям. Во Франции численность советников в муниципальных советах колеблется от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. человек).

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен нижний предел численности представительного органа, причем этот предел зависит от численности населения и типа муниципального образования. Это сделано с целью приблизить депутатов к своим избирателям и снизить роль субъективного фактора при принятии коллегиальных решений. В малых поселениях (до 1 тыс. жителей) должно быть не менее 7 депутатов, в поселениях, где проживает от 1 до 10 тыс. человек, - не менее 10 депутатов, от 10 до 30 тыс. жителей - не менее 15 депутатов, от 30 до 100 тыс. жителей - не менее 20 депутатов, от 100 до 500 тыс. жителей - не менее 25 депутатов, а в городах с населением свыше 500 тыс. человек - не менее 35 депутатов. Число членов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, а внутригородской территории города федерального значения - менее 10 человек. Верхний предел числа депутатов законом не ограничен.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.

15.4. Глава муниципального образования

Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования - руководит деятельностью по осуществлению местного самоуправления на его территории.

В соответствии с уставом муниципального образования указанное должностное лицо:

1. избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2. в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования как его председатель, имеющий право решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию;
3. в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
4. не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;
5. в случае формирования представительного органа муниципального района становится его председателем.

В поселениях с населением менее 1 тыс. человек глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и руководителем местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Если глава муниципального образования руководит работой представительного органа, первое лицо администрации не избирается, а назначается по контракту и является муниципальным служащим. В этом случае срок полномочий главы администрации определяется уставом муниципального образования и обычно совпадает со сроком окончания полномочий представительного органа. Условия контракта для главы администрации поселения утверждаются его представительным органом, а для главы администрации муниципального района и городского округа - представительным органом в части, касающейся решения вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному району или городскому округу. Условия контракта могут содержать квалификационные требования к главе местной администрации, необходимые для реализации им своих полномочий.

В законе предусмотрено, что условия конкурса на замещение должности главы местной администрации и проект контракта должны быть опубликованы не менее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Это делается с тем, чтобы у потенциальных кандидатов было достаточно времени для подготовки к проведению конкурса. Число членов конкурсной комиссии устанавливается представительным органом муниципального образования, при этом для муниципального района и городского округа 1/3 членов комиссии назначается законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению его высшего должностного лица. Контракт с наемным главой администрации заключается главой муниципального образования. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой работы.

Глава муниципального образования подотчетен и подконтролен населению и представительному органу муниципального образования. В пределах своих полномочий глава муниципального образования:

• представляет муниципальное образование в процессе взаимодействия с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями; без доверенности действует от имени муниципального образования;
• подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;
• издает в пределах своих полномочий правовые акты;
• вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.

Глава муниципального образования, являющийся первым лицом местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть преодолено представительным органом, если при повторном голосовании за принятие указанного акта проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать и обнародовать данный нормативный правовой акт.