Экономика жилищно-коммунального хозяйства

14.1. Экономика жилищно-коммунального хозяйства

До последнего времени жилищно-коммунальное хозяйство было нерентабельным. Оплата коммунальных услуг жителями города не покрывала и 10-15% затрат, основную долю которых компенсировали промышленность и государственный бюджет.

Рыночные условия требуют существенного изменения как структуры финансирования данной отрасли, так и серьезных реформ в ней самой. Конечно, повышение оплаты услуг ЖКХ в 6-10 раз теоретически решает проблему, но практически этот путь, во всяком случае в переходном периоде, невозможен как с социальной, так и с технической точек зрения. Повышение тарифов должно быть основано на соответствующем улучшении качества услуг. А это в свою очередь возможно только за счет внесения существенных изменений в технологические, технические и организационные решения.

Следовательно, должны быть решены вопросы энергоснабжения, сокращения удельных расходов воды и, соответственно, сточных вод как в расчете на одного жителя, так и на единицу продукции на предприятиях, уменьшение непроизводственных потерь в процессах очистки и при транспортировке ее по сетям, утечек в сантехнической арматуре, инструментальный контроль за расходами воды как в промышленности, так и в каждом доме, и в каждой квартире.

Все эти мероприятия должны быть направлены на постепенное обеспечение самоокупаемости систем водоснабжения и канализацию города при оптимальном соотношении тарифов и качества эксплуатации.

По оценкам российских специалистов, принимая современный уровень мировых цен на энергоносители, проведение в Москве всего комплекса энергосберегающих мероприятий способно дать ежегодную экономию в 3-4 млрд долл. США, а также огромный экологический выигрыш. Потенциал энергосбережения распределяется по секторам жизнедеятельности города следующим образом: промышленность - 1/3, жилищно-коммунальное хозяйство - 1/4, транспорт - 1/10 и примерно 1/3 экономии может обеспечить само энергетическое хозяйство города.

В целом по стране основные фонды теплоснабжения к 2001 г. были изношены на 56,7%, электроснабжения - на 67,8, водопроводные сети - на 54,2, канализационные - на 28%. Потери воды и тепла в трубопроводах и теплосетях составляют от 20 до 40%. Количество аварий на 100 км сетей в 2001 г. увеличилось с 15-20 в середине 1990-х гг. до 70 - на сетях водоснабжения и канализации, до 200 - на сетях теплоснабжения^{1Известия. 2001. 25 апр.}.

При нормативе ежегодного капитального ремонта в 110 млн кв. м в 2000 г. было отремонтировано всего 4 млн кв. м. Анализ состояния жилищного фонда показывает, что 290 млн кв. м нуждались в неотложном капитальном ремонте, а еще 250 млн кв. м - в реконструкции. При таких темпах общий износ зданий вскоре может достигнуть 60%, т. е. недопустимого уровня, когда дома придется уже сносить. В 2001 г. в России в ветхих и аварийных домах проживало почти 3 млн человек.

В 1991 г. был принят закон, разрешивший приватизацию жилья и запустивший рынок недвижимости, а в апреле 1997 г. был принят указ президента РФ "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации". Первые 10 лет, с 1991 по 2001 г., в стране делалась малоуспешная попытка реформировать жилищно-коммунальное хозяйство. Реформы прошли определенные этапы.

В марте 1992 г. первую попытку радикально перестроить ЖКХ предприняли в Москве. Мэрия заключила соглашение с Агентством международного развития США о разработке программы по передаче функций управления муниципальным жильем частным компаниям. В столице тогда начали создавать дирекции единого заказчика (ДЕЗ), которые и стали управлять жилым фондом.

Российская реформа стартовала несколько позже - в декабре 1992 г. был принят закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики". Среди идей этого закона можно назвать новое тогда слово "кондоминиум" и предложение выселять из квартир злостных неплательщиков. В 1993 г. российское правительство своим постановлением изымает из официальной лексики слово "квартплата" и вводит еще одно новое понятие, ставшее отправной точкой в реформировании ЖКХ, - "субсидия на оплату жилья и коммунальных услуг".

В 1997 г. начался так называемый второй этап реформирования ЖКХ. Главным достижением того времени стало принятие концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в России, основные положения которой позже перешли в новую концепцию Госстроя и оставались актуальными (но невыполненными) в последующие годы. Основные положения концепции сводились к необходимости изменения системы управления, к демонополизации отрасли и созданию конкурентной среды, снижению издержек, комплексному изменению системы финансирования и ценообразования в ЖКХ, а также к уходу от дотаций с применением мер социальной защиты малоимущих.

В 1998 г. (августовский кризис) было опубликовано постановление, в котором были введены новые положения об оплате за наем жилья и капитальный ремонт.

В марте 1999 г. Совет федерации отложил реформу ЖКХ на 2008 г.

В 2000 г. Центр стратегических разработок подготовил работу "Как нам реформировать ЖКХ", вызвавшую волну дискуссий среди специалистов.

В 2001 г., после зимних скандалов в Приморье, отношение правительства к проблемам ЖКХ резко изменилось, о чем говорит, например, выступление Президента РФ после визита в Томск: "Здесь по-прежнему работают законы дефицита, хотя еще 10 лет назад было понятно, что неэффективная, ресурсоемкая и чрезвычайно централизованная система ЖКХ не по карману не только бюджетной системе, но и обществу в целом".

Особое место в хозяйственной жизни городов занимает проблема городских дорог. Постоянно строятся новые дороги, ремонтируются и реконструируются старые. Однако известно, что городские дороги, их состояние, уровень благоустройства и эксплуатации зачастую не отвечают нормативным требованиям и традиционно уступают качеству дорог в зарубежных (европейских, американских, японских, корейских и др.) городах. Все это объясняется целым рядом причин, в частности, - слабой технологической дисциплиной, недостаточным уровнем профессионализма, неумением внедрять в практику новые, более совершенные технологии, слабой организацией трудовых процессов в коллективах - участниках дорожно-ремонтных работ, многолетний ведомственный контроль, не позволявший в полном объеме обеспечивать решение задачи повышения качества дорожных работ.

Поиски эффективной формы контроля в целом, способствующие улучшению состояния городских территорий и объектов инженерного назначения, привели специалистов к созданию новой организации контроля качества дорожно-ремонтных работ. Для его осуществления впервые в 1992 г. в Москве была создана дорожная инспекция со специализированной лабораторией как подразделение Объединения административно-технических инспекций (ОАТИ), опыт работы которой проанализирован в книге И. С. Ищенко "Городской контроль качества дорожно-ремонтных работ в Москве" (1997 г.).

Экспертной группой ОАТИ впервые на основании статистических данных по независимому контролю качества дорожно-ремонтных работы был составлен так называемый реестр организаций, выполнявших работы по муниципальному заказу. Так, например, в реестр 1995 г. вошло 267 ремонтно-строительных организаций различных форм собственности, в реестр 1996 г. - 205. На основании нормативных документов были определены критерии оценки качества подрядных организаций и показатели, которые учитывают при определении категории организаций по важности выполнения работ. Подрядчики в реестре объединены в четыре группы (табл. 14.1).

Начиная с 1995 г. вошло в практику проведения конкурсов на капитальный и текущий дорожные ремонты. В управлении жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства (бывш. Департамент инженерного обеспечения) создана тендерная комиссия по проведению конкурсов. В ее состав вошли представители заказчика, УЖКХиБ, Объединения административно-технических инспекций правительства г. Москвы, ГИБДД, лучшие специалисты-дорожники, представители научных учреждений (МАДИ, Союздорнии, НИИ Мосстроя). В основе работы комиссии - четкое соблюдение критериев оценки деятельности каждой из организаций, подавших заявку на выполнение работ, в том числе:

• снижение стоимости работ;
• сокращение сроков производства работ;
• гарантийный срок службы дорожных покрытий;
• степень обустройства (обязательные условия конкурса);
• учет мнения дорожной инспекции ОАТИ по результатам работы претендента (организации) в прошлом сезоне.

Основными критериями определения победителя конкурса являются:

• предлагаемая стоимость;
• качество и соблюдение сроков производства работ;
• профессиональный опыт и наличие необходимых производственных мощностей.

Контроль качества проектно-сметной документации, приведенный в работе И. С. Ищенко из опыта работы дорожной инспекции ОАТИ, предполагает, что проектно-сметная документация (ПСД) должна быть разработана специализированной проектной организацией, согласована с отделом подземных сооружений (ОПС) и утверждена заказчиком.

При проведении независимого контроля установлен следующий порядок контроля качества проектно-сметной документации:

• проверка соответствия объекта утвержденному титульному списку объектов капитального ремонта на текущий год;
• определение организации - разработчика проекта (имеет ли лицензию на данный вид деятельности);
• наличие в проектной документации необходимых согласований (ОПС, "Мосгортранс", организации, эксплуатирующей подземные коммуникации, и т. д.).

Проверка соответствия проектных решений требованиям нормативных документов для г. Москвы:

• соответствие конструкций дорожной одежды требованиям ВН 02-94 ("Технические требования на ремонт дорожных покрытий магистралей, улиц и внутриквартальных территорий") для данной категории улиц; подъем люков колодцев на основных магистралях с использование опорных плит и др.;
• проверка соответствия ПСД требованиям комплексности дорожных работ: замена борта, ремонт прилегающих тротуаров, въезды во дворы, благоустройство газонов, нанесение дорожной разметки, закладка резервных труб для кабелей и т. д.;
• проверка соответствия проекта организации строительства (ПОС) и графика проведения работ требованиям нормативных документов для Москвы: сменность организации работ, длина и ширина сменной захватки, организация технологического потока и т. д.;
• проверка соответствия сроков проведения ремонтных работ, указанных в графике, условия конкурсного отбора (на основании протокола конкурсной комиссии).

Теплозащита

Теплотехнические нормы содержат поэлементное нормирование. В связи с этим у проектировщиков имеется широкая возможность выбора проектных решений, позволяющих воздействовать на энергетические показатели, и основанные на них показатели экономики. При этом выбираются проектные решения, обеспечивающие наименьшее значение энергетических показателей. На эти показатели влияют:

• ориентация здания;
• объемно-планировочное решение, геометрия, параметры светопроемов;
• типы светопрозрачных ограждающих конструкций;
• расположение отопительных приборов относительно ограждающих конструкций и др.

В проектной практике используются различные приемы повышения уровня теплозащиты зданий. Специалистами НИИСФ и ЦЭМЭФ предлагается схема классификации этих приемов (табл. 14.2).

Источник: Матросов Ю. А., Бутовский И. Н. Стратегия по нормированию теплозащиты зданий с эффективным использованием энергии // Жилищное строительство. 1999. № 1, 2, 3.

Измерение тепловой энергии основано на нормативной базе, которая, однако, в настоящее время проходит период формирования. К опубликованным документам, в которых регламентированы некоторые требования по вопросам измерений тепловой энергии, относятся:

• Рекомендация OIML. R75. Теплосчетчики.
• Рекомендация МИ 2164-91. "ГСИ. Теплосчетчики. Требования к испытаниям, метрологической аттестации, проверке. Общие положения".
• Рекомендация МИ 2234-94. "ГСИ. Требования к проведению испытаний с целью утверждения (подтверждения) типа систем учета тепловой энергии и теплоносителей с цифровыми вычислителями".
• Европейский стандарт EN 1434-97. Теплосчетчики.
• Рекомендация МИ 2412-97. Водяные системы теплоснабжения. Уравнение измерений тепловой энергии и количества теплоносителя. М.: ВНИИМС, 1997.
• Рекомендация МИ 2451-98. ГСИ. Паровые системы теплоснабжения. Уравнения измерений тепловой энергии и количества теплоносителя. М.: ВНИИМС, 1997.
• Рекомендация МИ 2553-99. ГСИ. Тепловая энергия и теплоноситель в системах теплоснабжения. Методика оценивания погрешностей измерений. Основные положения.
• Рекомендация МИ 2537-99 ГСИ. Тепловая энергия в открытых системах теплоснабжения, полученная потребителем. Методика выполнения измерений.
• Рекомендация МИ 2399-97. ГСИ. Теплосчетчики СПТ96ОК. Методика поверки.
• Рекомендация МИ 2538-99. ГСИ. Теплосчетчики для водяных систем водоснабжения КС. Общие метрологические требования.
• Рекомендация МИ 2554-99. ГСИ. Теплосчетчики. Методика испытаний с целью подтверждения межповерочных интервалов. Общие требования.

К этим документам относятся "Правила учета тепловой энергии и теплоносителя", несмотря на то, что они не имеют статуса нормативного документа в части измерений тепловой энергии.

Основу централизованного теплоснабжения г. Москвы составляют крупные ТЭЦ и РТС. В структуре теплового баланса города ТЭЦ обеспечивает почти 78% тепловой потребности, а РТС соответственно - около 19%. Ведомственные котельные и индивидуальные источники теплоснабжения составляют 3,7% городского теплопроизводства.

Существующий уровень резервирования тепловой мощности на уровне 2% не удовлетворяет растущие потребности строительного комплекса столицы.

По мнению ученых (М. А. Лапир, А. Л. Наумов), разумным дополнением централизованного теплоснабжения г. Москвы является автономное теплоснабжение. В 1998 г. межведомственная комиссия по теплоснабжению дала согласие на строительство автономных источников теплоснабжения на 75 объектах с общей тепловой нагрузкой более 200 Гкал/ч, что в несколько раз больше, чем мощность всех автономных источников, построенных в предыдущие пять лет^{2Лапир М.А., Наумов А.Л. Тенденции и задачи развития автономного теплоснабжения в Москве // Энергоснабжение. 1999. № 3.} ( рис. 14.1).

увеличить изображение
Рис. 14.1. Распределение количества и мощности автономных источников теплоснабжения по секторам городского хозяйства (заявки 1998 г.) (Лапир М.А., Наумов А. Л. Тенденции и задачи развития автономного теплоснабжения в Москве // Энергоснабжение. 1999. № 3)

Почти половина объектов автономного теплоснабжения относится к категории гражданских зданий, среди которых в свою очередь лидируют здания спортивного и культурного назначения, промышленный сектор представлен в основном объектами малого бизнеса: автосервис, прачечные, пищевые производства.

С учетом перспективного развития города в ближайшие годы можно прогнозировать долю автономных источников в пределах 5-8% от общего теплопроизводства ( рис. 14.2).

Рис. 14.2. Прогноз развития теплоснабжения г. Москвы (Лапир М.А., Наумов А. Л. Тенденции и задачи развития автономного теплоснабжения в Москве // Энергоснабжение. 1999. № 3)

В Северной Америке широко применяется так называемый крышный вариант источников теплоснабжения в районах с плотной городской застройкой таких мегаполисов, как Чикаго, Детройт и Сиэтл (США), Торонто и Ванкувер (Канада), на долю крышных котельных приходится до 80% общего производства тепловой энергии.

В настоящее время существуют два укрупненных подхода к организации энергосберегающих проектов^{3Никольская Е.И. Энергосберегающие проекты на объектах бюджетной сферы: финансово-организационные проблемы и опыт их решения // Энергоснабжение. 1999. № 3.}.

1. Создание и поддержка энергосберегающих компаний (ЭСК, О). При этом подходе плательщик обязуется зафиксировать уровень потребляемой энергии на заранее определенный срок. ЭСКО вправе осуществлять за свой счет любые мероприятия, влекущие за собой уменьшение потребления энергии и не приводящие к нарушению санитарных норм в помещении.

   Этот путь наиболее привлекателен для бюджета. На него ориентировано постановление Правительства РФ, гарантирующее сохранение тарифа на срок окупаемости плюс один год.
2. Точечные бюджетные или кредитные инвестиции в отдельные объекты при проведении подрядных торгов на работы по энергосбережению. Этот путь более дешев, чем привлечение ЭСКО.