Национальная статистическая система

Виды использования и пользователи официальной статистики бывают весьма разнообразными. Статистика должна служить для информирования общества в целом. Очевидно, что органы власти неизменно присутствуют среди ключевых пользователей, но существует и много других пользователей. Например, некоторые научно-исследовательские учреждения довольно интенсивно пользуются статистическими данными. Также статистику используют и деловые круги, например, в маркетинговых целях или для планирования инвестиций. Еще одной важной группой пользователей являются СМИ, выполняющие свою функцию информирования общественности. Все указанные потребности пользователей необходимо установить и сбалансировать при разработке статистических программ. Советы пользователей, представляющие наиболее важные группы пользователей, могут быть мощными средствами для обеспечения востребованности статистической системы. Такие советы – иногда называемые национальные статистические советы – имеют различные формы и численность, но при этом состоят как минимум из 10 членов, необходимых для полного представления различных групп пользователей.

Существует несколько критериев для обеспечения качества и доверия к официальной статистике. Прежде всего, следует понимать, что качество является многомерным понятием; качество не означает "совершенство". Точнее, статистика удовлетворительного качества должна отвечать требованиям, которые вытекают из ее предназначения. Это значит, что необходимо найти баланс между различными составляющими качества, в частности, точностью и своевременностью. Точность необходима, но своевременность не менее важна. Более того, официальная статистика должна быть беспристрастной. Поэтому статистические службы должны при любых обстоятельствах воздерживаться от политических комментариев при опубликовании статистики. Политические комментарии могут быть легко интерпретированы как предвзятые, что отрицательно сказывается на доверии к статистике. Кроме того, НСС следует быть сохранять свободу от политического контроля за содержанием своих работ. Обеспечение конфиденциальности личных данных является еще одним элементом доверия. Кроме того, это вопрос существования НСС: если поставщики данных в этом смысле испытывают недоверие, они не будут участвовать в опросах или будут склонны предоставлять ложную информацию. Взаимодействие также страдает в тех случаях, когда, НСС, по-видимому, не делает все возможное для облегчения бремени отчетности. Управление организацией и квалифицированность персонала оказывают сильное влияние на доверие со стороны окружающих (пользователей и доноров).

Отношения между НСС и поставщиками исходных данных должны, в первую очередь, основываться на взаимном уважении. НСС должны по меньшей мере уважать конфиденциальность индивидуальных данных, но также, в общем, относиться к респондентам с соблюдением этических норм. Сюда включается минимальное обременение респондентов с точки зрения их времени и усилий на предоставление информации. Уважение респондентов к НСС может быть частично основано на том, что сбор определенных данных установлен законом, и несоблюдение таких требований влечет за собой риск наказания, однако этого недостаточно. В конечном счете, статистические обследования являются во многом добровольным процессом. Хотя штрафы должны действовать в качестве сдерживающего фактора, опыт показывает, что убеждение респондентов работает лучше, чем угроза. Уважение со стороны поставщиков данных также должно быть основано на признании обществом того, что НСС выполняет исключительно важные для общества функции и абсолютно честно относится к респондентам.

Обеспечение минимального бремени отчетности должно быть одной из главных задач НСС. Это один из краеугольных камней, на которых основано доверие. Разумеется, дополнительная нагрузка на предприятия и домашние хозяйства – это то, без чего НСС не могут обойтись. Однако, существует несколько способов облегчить это бремя. Во-первых, прежде чем приступать к сбору данных, НСС должна тщательно изучить другие варианты для этого, например, получения их из административных источников. Во-вторых, если сбор данных неизбежен, необходимо убедительно разъяснить респондентам, в чем состоит цель сбора данных. Понимание предназначения статистики может быть мощным стимулом для соблюдения требований. В-третьих, НСС должна ограничивать размер выборки до необходимого минимума. В-четвертых, не следует запрашивать больше подробностей, чем это необходимо, и желательно задавать вопросы, на которые могут быть даны ответы на основе легко доступной респонденту информации. Наконец, НСС должна проявлять гибкость в отношении альтернативных вариантов заполнения анкет, например, устного или электронного ответов. С другой стороны, нужно понимать, что прямая информация от респондентов обладает наилучшим качеством.

Хотя принцип конфиденциальности личных данных сохраняет первостепенное значение, в последнее время некоторые обстоятельства во многих странах способствовали тому, что НСС стали предоставлять исследователям ограниченный доступ к так называемым микроданным. Микроданные являются анонимными данными выборки. Они могут быть богатым источником для социально-экономических исследований, и отказ от их использования в этих целях может считаться растратой ресурсов. В некоторых странах, например в США, зашифрованные наборы микроданных переписи населения находятся в открытом доступе в сети Интернет. В других странах доступ носит более ограниченный характер и строго регламентирован. Данные по домохозяйствам довольно легко можно защитить от раскрытия персональной информации. В случае с данными о предприятиях приходится принимать дополнительные меры, чтобы скрыть отдельные фирмы. Тем не менее, в некоторых странах были введены механизмы предоставления доступа также и к данным о предприятиях. Всемирный банк участвует в Проекте ускорения доступа к данным (Accelerated Data Project), который помогает развивающимся странам сделать их микроданные доступными для исследований пользователей.

Статус НСС определяется не только ее профессиональной независимостью, востребованностью и достоверностью, но и другими составляющими. Одной из них является ее роль в координации национальной статистической системы. Вопросы координации будут рассмотрены дальше. Другая составляющая – право доступа НСС к административным данным и реестрам, ведущимся другими государственными ведомствами. В идеале это право должно быть прописано в статистическом законодательстве. Использование административных данных не только снижает бремя отчетности, но также может быть полезным для качества статистики. Наконец, НСС может играть определенную роль в повышении престижа статистической профессии в целом, через установление стандартов, организацию обучения и развитие карьеры. Это требует от национальных статистических служб инвестиций в знания, обновления и организации статистических знаний.

Координация национальной статистической системы необходима для обеспечения сопоставимости и согласованности статистических данных различных органов и ведомств. Координация – это сложный процесс, состоящий из различных компонентов. Прежде всего, это техническая составляющая: обеспечение использования в рамках национальной статистической системы согласованных определений, классификаций и статистических единиц (домашние хозяйства, предприятия и т.д.), что позволяет получить сопоставимую статистику по различным областям и временным периодам. Во-вторых, необходима оперативная координация, чтобы избежать дублирования статистических операций и обеспечить их соответствие определенным стандартам качества с точки зрения формата и распределения ресурсов. В-третьих, институциональная координация необходима для обеспечения максимально тесного взаимодействия различных организаций, действующих в рамках национальной статистической системы. НСС принадлежит определенная роль применительно к каждому из этих трех компонентов.

Очевидно, что чем более децентрализована система, тем сложнее ее координация на практике. НСС является естественным кандидатом на роль координатора национальной статистической системы. Однако, чтобы НСС воспринималась в качестве координатора, она должна отвечать достаточным квалификационным требованиям. Как минимум, она должна иметь полномочия технической координации: предписывать определения и классификации, которые должны использоваться внутри всей системы. В некоторых странах НСС обладает полномочиями оперативной координации: в этом случае она утверждает обследования, опросы и методологии, используемые другими организациями, представляющими данные. Это может осуществляться на основе закона, но также может достигаться по договоренности. В некоторых странах НСС уполномочена выполнять свою координирующую роль путем командирования сотрудников в состав различных организаций, предоставляющих данные, или путем ротации сотрудников в пределах системы. Общие принципы подготовки кадров для всей системы также являются мощным инструментом координации. Вообще говоря, можно провести разграничение между понятиями "жесткой" и "мягкой" координации. Жесткая координация при помощи закона или иного правового инструмента наделяет НСС полномочиями устанавливать правила, применяемые ко всем организациям-участницам национальной статистической системы. Мягкая координация, напротив, основана на достижении консенсуса. Хотя жесткая координация может показаться более предпочтительным решением, следует подчеркнуть, что вариант мягкой координации довольно неплохо работает во многих странах.

Институциональная координация призвана обеспечить, что все организации, предоставляющие официальную статистику, стремятся внести ценный вклад в национальную статистическую систему в целом. Иногда бывает непросто дать понять всем организациям-участницам, что система является чем-то большим, чем совокупность ее частей. Во-первых, все организации, предоставляющие статистические данные, должны, по меньшей мере, соблюдать технические правила координации и использовать единые определения, классификации и т.д. Во-вторых, важно, чтобы все организации-участницы старались избегать дублирования действий, в результате которых тратятся дефицитные ресурсы и возникает чрезмерная нагрузка отчетности. В-третьих, для общего обеспечения качества официальной статистики все организации должны соблюдать определенные оперативные стандарты, используя соответствующие методологии и процедуры. Чтобы достичь всего этого, требуется постоянно действующая основа для координации, в том числе законы, формальные соглашения, меморандумы о взаимопонимании и регулярные встречи по вопросам координации. В некоторых странах в этой связи учрежден "совет производителей", в других он имеет форму "комитета организаций, предоставляющих статистику". Использование меморандумов о взаимопонимании (или о соглашении) также практикуется во многих странах, в частности, для улучшения сотрудничества между НСС и отраслевыми министерствами и ведомствами. Меморандум является простым инструментом, который позволяет формализовать их рабочие отношения в практической плоскости.

Хотя в целом никто не против координации, не всегда бывает приятно находиться в положении координируемого. Координация ограничивает свободу. Нередко ведомства сопротивляются координации их статистической работы со стороны НСС. Например, когда НСС предписывает использовать определенную методологию или классификацию возможно следующее возражение: "мы лучше знаем, что нужно нашим пользователям". Когда НСС приступает к определенному специализированному обследованию, министерство, курирующее соответствующую сферу, может выражать искренние сомнения в достаточной квалификации НСС для профессионального выполнения такой работы. Тем не менее, подчинение координации также имеет свои преимущества. Например, НСС может обладать знаниями и опытом в области статистики, которые ведомство может выгодно использовать. Или она может располагать данными, которые ранее не были известны ведомству и не могли быть им использованы. Наконец, будучи частью координируемой системы, ведомства могут иметь влияние на национальные статистические инициативы и обследования, например, на содержание анкеты, используемой для переписи населения.

Важность использования административных данных для статистических целей признана во всем мире. В некоторых странах (особенно в скандинавских странах) большая часть общей статистической программы основывается на получении административных данных или комбинировании административных данных с данными обследований. Преимущества очевидны: сочетание данных повышает качество, использование административных данных снижает бремя отчетности и может повысить их своевременность. Определенные данные о налогах могут послужить хорошей заменой данных обследования, когда речь идет о малом бизнесе. Как упоминалось ранее, право доступа НСС к административным данным должно быть зафиксировано в статистическом законодательстве. Административные данные не всегда пригодны как непосредственный источник данных для статистики. Иногда они требуют видоизменения и улучшения с точки зрения используемых определений, охвата и т.д. В данной связи НСС должна играть активную роль. Тем не менее, инвестиции в повышение качества и устойчивости административных данных имеют существенное значение для достижения максимального удобства их использования. Это отдельная тема.

Упражнения:

• Опишите, как должен формироваться и работать Национальный статистический свет;
• Перечислите наиболее важные виды административных данных, используемых для статистических целей.