Регулирование туризма

9.1. Международное и государственное регулирование туризма

Туристская политика представляет собой систему акций, нормативных документов, средств, ресурсов и механизмов, обеспечивающих благоприятные правовые, экономические и идеологические условия туристской деятельности. Данная политика проводится на нескольких связанных между собой уровнях: международном, национальном, региональном.

Субъекты туристской политики отличаются сложностью и многоплановостью. Поэтому начинать рассматривать основные субъекты следует с глобального уровня, т. е. с уровня международного сообщества. Объектом регламентации со стороны мирового сообщества выступают экономические, нормативно-правовые, социально-культурные и другие аспекты туризма, а именно: координация и регламентация деятельности государственных учреждений и институтов, составляющих индустрию туризма; выработка рекомендаций по охране окружающей среды; обеспечение прав туристов; охрана, реставрация и поддержание архитектурных и исторических памятников, исторического наследия; совершенствование информации в сфере туризма; оптимизация визового и таможенного контроля и т. д.

Цель международной туристской политики - выработка единых подходов к пониманию многообразных аспектов туризма, стимулирование правительств к совершенствованию законодательной базы, содействие развитию сотрудничества между странами и в итоге - обеспечение максимально полной реализации потенциала туризма как фактора экономики и межкультурной коммуникации. Субъектом международной политики в области туризма выступают международные (межправительственные) организации и профессиональные объединения.

Под международным регулированием понимается международная система мер и комплекс мероприятий, нацеленных на эффективное управление каким-либо видом международной деятельности (поддержание стабильности или ее изменение, упорядочение) в соответствии с определенными международными принципами, нормами и стандартами.

Международное регулирование туристской деятельности предполагает разработку и реализацию международной системы мер, и проведение комплекса международных мероприятий в целях поддержания устойчивого развития туризма, упорядочения туристской деятельности, эффективного управления отдельными секторами туристской индустрии, обеспечения их скоординированного взаимодействия, стандартизации туристского обслуживания.

Инструменты регулирования международной туристской деятельности. Основные мероприятия по координации и регулированию туристской деятельности - конференции, ассамблеи, встречи, форумы, конгрессы, семинары, проводимые международными организациями. Одна из важных международно-правовых форм регулирования и координации деятельности государств в области туризма, выработки и внедрения правил и принципов их сотрудничества, норм и стандартов международной туристской деятельности - конференции ООН по туризму, форумы различных международных туристских организаций, в первую очередь конференции ЮНВТО.

Под инструментами регулирования международной туристской деятельности понимаются правовые акты и официальные документы, направленные на установление определенного порядка, норм, правил, принципов и подходов в осуществлении туристской деятельности. Они служат целям информации, ориентации, продвижения и реализации на практике заявленных и провозглашенных идей, принципов, концепций и стратегий. К таким инструментам относятся международные декларации, конвенции, резолюции, соглашения, протоколы, рекомендации, принимаемые на международных конференциях и форумах.

Международные декларации - официальные заявления международных организаций или участников международных конференций, провозглашающие основополагающие принципы политики или программные положения деятельности организаций в какой-либо конкретной области международных отношений, например в сфере туризма. Международные конвенции - один из видов договоров. Они устанавливают взаимные права и обязанности государств в какой-либо специфической области человеческой деятельности. Многие конвенции разрабатываются и принимаются специализированными международными организациями.

Основополагающие инструменты регулирования международной туристской деятельности:

• Всемирная декларация по правам человека (1948 г.);
• Международный пакт по экономическим, социальным и культурным правам (1966 г.);
• Международный пакт по гражданским и политическим правам (1966 г.);
• Варшавская конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок (1929 г.);
• Чикагская конвенция по международной гражданской авиации (1944 г.) и Токийская, Гаагская, Монреальская конвенции по тому же вопросу;
• Конвенция по таможенному обеспечению туризма (1954 г.);
• Будапештская конвенция по упрощению туристских путешествий (1976 г.);
• Международная конвенция по контракту на путешествие (1970 г.);
• Конвенция по защите мирового культурного и природного наследия (1972 г.);
• Манильская декларация по мировому туризму (1980 г.);
• Софийская резолюция VI сессии Генеральной ассамблеи ЮНВТО, принявшая Туристский билль о правах, Хартию туризма, Кодекс туриста (1985 г.);
• Конвенция по правам ребенка (1990 г.);
• Буэнос-Айресская резолюция IX сессии Генеральной ассамблеи ЮНВТО по обеспечению туризма и безопасности туристов (1991 г.);
• Туристская декларация Мирового туристского форума в Осаке и Всемирной конференции министров по туризму (1994 г.);
• Генеральное соглашение по торговле услугами (1994 г.);
• Конвенция по биологическому разнообразию (1995 г.);
• Каирская резолюция XI сессии Генеральной ассамблеи ЮНВТО по предотвращению организованного секс-туризма (1995 г.);
• Манильская декларация по социальному воздействию туризма (1997 г.);
• Всемирный кодекс этики в туризме (1999 г.);
• конвенции и рекомендации Международной организации труда по запрещению насильственного и детского труда, защите прав коренных народов, равному отношению и недискриминации на рабочем месте.

Регулирование деятельности в туризме в большинстве зарубежных стран происходит при участии государственного и частного секторов. Результаты исследований, проведенных ЮНВТО, показали растущее участие частных структур в процессе развития международного туризма при активной их поддержке со стороны государства. Так, деятельность туристских администраций многих стран и продвижение турпродукта на мировом рынке финансируется государством.

Например, по данным ЮНВТО, фонды 13 туристских ведомств, включая страны развитого туризма, такие как Испания, Франция и Австрия, на 100% пополняются из государственного бюджета. В то же время национальные туристские администрации Нидерландов и Великобритании покрывают свои расходы за государственный счет лишь на 64 и 68% соответственно. Частный сектор вовлекается в финансирование туристской сферы в тех случаях, когда это связано с расходами по продвижению турпродукта.

Государственное регулирование туристской деятельности. Особое место в системе субъектов туристской политики занимает государство. Развитие туризма - приоритетное направление государственной политики, поскольку туризм - одна из существенных отраслей национальной экономики, которая вносит большой вклад в создание национального дохода. Это обусловлено тем, что данная сфера обеспечивает привлечение и быструю оборачиваемость финансовых средств, активизирует инвестиции, создает дополнительные рабочие места, а также позитивно влияет на развитие других сфер экономики.

Вклад туристской отрасли в национальную экономику во многом определяется государственной политикой, которая в идеале должна носить системный характер, обеспечивая преференциальный налоговый режим, политическую и экономическую стабильность, благоприятный режим въезда и выезда из страны, экологическую безопасность, правопорядок, состояние транспортных коммуникаций, охрану историко-культурного наследия и т. д.

В частности, успехи развития туризма в странах Западной Европы, его вклад в ВНП определяются целенаправленной политикой государства, которое создает благоприятные условия для развития материально-технической базы туризма. Например, в Австрии при министерстве экономики создан фонд поощрения туризма, предоставляющий льготы на развитие материальной базы туризма, и прежде всего той группе предприятий, которые стремятся привлечь большее число клиентов за счет создания нового турпродукта. На предприятия туристской индустрии распространяется ускоренная амортизация, что также способствует обновлению и расширению материально-технической базы туризма.

В США государственная туристская политика вырабатывается и реализуется Управлением по вопросам путешествий и туризма США, которое действует на основании закона о туризме, принятого в 1961 г. Оно отвечает за разработку приоритетов развития туризма, развитие въездного и внутреннего туризма, оказывает поддержку различным субъектам туристской деятельности на уровне штатов, городов, частных предприятий, содействует развитию туризма в малых городах и сельских районах, в местах компактного проживания этнических общин.

Функции, права, полномочия и статус органов, осуществляющих туристскую политику, определяются национальным законодательством той или иной страны, которое в свою очередь отражает место туризма в национальной экономике. Условно можно выделить три модели управленческих структур в области туризма.

1. Специализированные министерства туризма (Италия) или управления (США), которые по своему статусу приравниваются к министерствам.
2. Отраслевые министерства, в ведение которых отданы вопросы туризма (например, в Испании - министерство туризма и информации, в Нидерландах - министерство экономики, в Швеции - министерство торговли, в Индии - министерство туризма и гражданской авиации и т. д.).
3. Неправительственные и приправительственные организации (национальные ассоциации туристских агентств). Например, в Норвегии при министерстве транспорта и коммуникаций действует департамент туризма и гостиниц, занимающийся вопросами только внутреннего туризма, все остальные вопросы решаются Норвежской туристской ассоциацией, а также различными государственными и частными туристскими фирмами.

Предмет ведения государственных органов различных уровней:

• определение приоритетов развития туризма и разработка соответствующих целевых программ;
• создание в международном сообществе привлекательного образа своей страны, пропаганда ее туристских ресурсов;
• координация усилий и ресурсов государственного и частного секторов для создания туристской инфраструктуры;
• обеспечение доступа к туристскому региону, охрана достопримечательностей;
• предоставление льгот для стимулирования частных инвестиций в туризм;
• определение приоритетных мероприятий по маркетингу и рекламе туристских районов в целях повышения их привлекательности;
• принятие правил лицензирования и контроль над их соблюдением, а также качеством туристских объектов и обслуживанием туристов;
• установление правил землепользования и охраны окружающей среды, контроль над их соблюдением;
• профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации лиц, работающих в сфере туризма.

Место и роль туризма в национальной экономике определяют формы и масштабы государственных инвестиций в данную сферу. Помощь государства туристской отрасли осуществляется в следующих формах:

• субсидии, которые целевым образом направляются на развитие инфраструктуры туризма (такая форма государственной помощи практикуется в Греции, Австрии, Франции, Италии, Великобритании);
• льготные кредиты под конкретные проекты, расходование которых находится под контролем в течение всего срока их реализации;
• поручительство правительства или специального органа при выделении коммерческими банками займов и субсидий на реализацию проектов;
• налоговые льготы для инвесторов, в том числе иностранных (включая сокращение ставки налога на добавленную стоимость);
• создание нормативно-правовой базы, стимулирующей въездной туризм (пошлины, налоги, цены на перевозки).

Концепция государственной политики в области туризма выстраивается с учетом двух ведущих факторов:

1. национальных интересов, которые определяются каждым государством самостоятельно в соответствии с экономическими, политическими, социальными и другими условиями и находят выражение во внутреннем законодательстве и государственных программах. Содержание и эффективность туристской политики определяется местом туризма в экономике страны, политическим климатом, туристским потенциалом, развитостью инфраструктуры и другими факторами;
2. международных соглашений, определяющих роль и задачи государств в развитии внутреннего и международного туризма с учетом экологической, социально-культурной и духовной безопасности, направления международного сотрудничества, нормативно-правовых условий обеспечения прав туриста на свободу перемещения, доступа к экскурсионным объектам и т. д.

Государственная политика в области туризма - деятельность органов государственного управления, цели которой основаны на общественном согласии и концептуальном представлении о месте и роли туризма в жизни человека и общества. Они заключаются также в определении приоритетных направлений развития туризма; регулировании соотношения въездного и выездного туризма; разработке и инициировании федеральных программ, их правовом, финансовом, кадровом и информационном обеспечении. Туристская политика создает условия и определяет основные направления развития как туризма, так и других отраслей экономики, в той или иной мере ориентированных на туристский рынок.

Сущность государственной политики в области туризма выражается в целях, средствах, механизмах выработки и реализации. Основная цель государственной политики - создание оптимальных условий для развития туризма путем использования правовых, экономических механизмов, распределения материальных и кадровых ресурсов с учетом ее приоритетов.

Особый предмет внимания государства (и соответствующая цель туристской политики) - туристский баланс, который определяется соотношением доходов от туристских товаров и услуг, реализованных иностранцам, и расходов граждан данной страны, выехавших за рубеж. Превышение доходов от въездного туризма над расходами от выездного означает положительное сальдо. Состояние и динамику туристского баланса можно рассматривать в качестве одного из критериев уровня благосостояния населения и развития национальной экономики. Поэтому государство, стремясь обеспечить положительное сальдо, создает правовые, экономические и другие условия для развития въездного туризма.

Положительное сальдо туристского баланса характерно, как правило, для стран с дефицитом торгового баланса, обусловленным низким уровнем развития промышленности и отсутствием сырьевой базы. Отрицательное сальдо характерно для стран с высоким уровнем развития национальной промышленности и доходов на душу населения.

В то же время положительное сальдо туристского баланса не всегда свидетельствует об отсталости экономики страны - ряд развитых стран Европы имеет значительное превышение показателей въездного туризма над выездным. В свою очередь отрицательное сальдо чаще всего наблюдается на фоне роста доходов на душу населения и объемов товарного экспорта.

Для выстраивания оптимальных концепций государственной политики необходимо иметь развитую информационную базу, отражающую все аспекты туристской деятельности. В частности, Статистическая федеральная служба Германии с 1988 г. ежегодно проводит выборочные проверки и опросы туристов, публикует различные специальные статистические обзоры (в том числе по турбазам, транспорту), издает статистический ежегодник. Статистические службы земель собирают информацию регионального характера.

Государство должно выстраивать приоритеты развития туризма и разрабатывать соответствующие отраслевые программы, учитывающие региональную специфику и возможности туризма в решении всего комплекса проблем территории. Эти программы могут разрабатываться как самостоятельно, так и в рамках комплексных государственных программ регионального развития (например, Федеральная программа инвестиционной помощи горным районам в Швейцарии имеет раздел "Развитие туризма").

Государственная политика в области туризма должна строиться с учетом его экономической рентабельности, возможностей туризма в международном обмене и обеспечении баланса внешней торговли, стабилизации положения национальной экономики и перераспределении национального дохода, в укреплении национального сознания и общественной солидарности, формировании чувства принадлежности к своей культуре и к народу, повышении качества жизни за счет более полного удовлетворения потребности людей в познании окружающего мира, укреплении физического и психического здоровья.

Таким образом, государственное регулирование в сфере туризма может осуществляться путем воздействия на расширение туристского рынка и проведения соответствующей социальной политики. Первое требует разработки рыночной стратегии продвижения туристского продукта, которая представляет собой выбор долгосрочной оптимальной модели поведения на туристском рынке исходя из его особенностей. При любом стратегическом подходе соответствующее влияние со стороны государственного и частного секторов обязательно.

Воздействие со стороны государственных органов различных уровней - определяющее в укреплении организационно-экономического механизма управления отечественной сферой туризма. Конкретные задачи государственного регулирования:

• принятие решений по разработке организационно-экономической и социальной политики в области развития туризма, а также подготовка и принятие плана такого развития;
• создание условий для решения проблем социального, адресного туризма;
• разработка программ развития государственного и частного секторов с учетом перечисленных только что направлений;
• обеспечение эффективного инвестирования государственного и частного секторов;
• обеспечение постоянного контроля над ходом и направлением развития туризма, учитывая его перспективность, как в экономике, так и в социальной жизни общества.