Сравнительный анализ зарубежного опыта

7.4. Местное управление во Франции

Современная Франция - унитарное государство с высокой степенью централизации. Но так было не всегда. В XI в., например, граф провинции Британия, населенной кельтами, имел больше власти, чем король Франции. Основные принципы организации самоуправления во Франции были заложены еще в конце XVIII - начале XIX в. и существенно отличались от принципов, принятых в Великобритании.

Франция - одна из немногих стран мира, имеющих четыре уровня управления: коммунальный, департаментский, региональный и национальный. После Великой Французской революции образовалось три уровня власти: центр, департаменты, коммуны. Административно-территориальное деление страны стало выглядеть следующим образом: центр, регионы (22 единицы), департаменты (более 100 единиц), коммуны (более 36 тыс. единиц).

В истории развития французских структур власти четко прослеживаются три направления.

1. Централизация. По мнению Э. Дюрана, с последней трети эпохи Средневековья носители государственной власти являлись единственными регуляторами общественной деятельности и самоуправления муниципалитетов. Государство было единственным проводником и выразителем общественных интересов.
2. Деконцентрация (не является антонимом централизации) - это переустройство административной власти государства, в ходе которого органы центра делегируют местным ("деконцентрированным", или "внешним") органам реальное административное управление, не подрывая при этом единства центральной власти.
3. Децентрализация. Французский профессор Ж. Буде-Бурдо в "Трактате о политической науке", изданном в 1967 г., определил это понятие следующим образом: "Деятельность называется децентрализованной, если определяющие ее нормы разработаны властями того объединения, которого она касается. Таким образом, децентрализацию территориальной единицы характеризует ее освобождение от центральных властей в данной деятельности".

Проведенная в 1982 г. децентрализация расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность в решении своих дел. В соответствии с законом от 2 марта 1982 г. представители государственной власти в департаментах и регионах стали именоваться "комиссарами республики" и "помощниками комиссара республики" вместо префектов и супрефектов, а статус этих должностных лиц существенно изменился: они потеряли исполнительную власть в департаменте, прекратили руководить регионами и вести административную опеку за коммунами и департаментами.

Децентрализация предоставила местным властям возможность в более полной мере удовлетворять социальные потребности населения, развивать новые услуги. Характерно, что инициатива в этой области исходила в первую очередь от местных органов управления.

Наиболее часто коммуны реализуют следующие виды помощи:

• гарантии займов;
• перекупку здания для сдачи его внаем предприятию;
• субсидии и ссуды;
• процентные скидки;
• помощь в профессиональном обучении.

В то же время наличие на местном уровне специального уполномоченного, представляющего правительство, позволяет государству сохранить здесь достаточно сильные позиции.

Необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного управления Франции лежит следующий принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

Одной из особенностей системы местного управления во Франции было совмещение государственного и местного управления в пределах одних и тех же административно-территориальных единиц. В настоящее время регионы, департаменты и коммуны относятся к системе местного управления. Но даже самим французам не всегда понятно, как разграничены полномочия между государством и выборными органами местного управления.

Одно из достоинств французской системы управления - доскональная проработка вопросов государственной службы. В стране не принято выделять муниципальную службу; она рассматривается как разновидность государственной. Во Франции существует три типа государственной службы:

1. государственная служба верхнего эшелона;
2. государственная служба на уровне территорий (местная государственная служба);
3. служба в системе здравоохранения.

Внутри каждого типа, на каждом региональном уровне выделяют три категории государственных служащих в зависимости от образования.

1. Категория "А" - кадровые работники в министерстве, правительстве, мэрии, совете региона и т.п. Чтобы попасть в эту категорию, необходимо иметь степень бакалавра (три года обучения в университете).
2. Категория "В" - служащие среднего уровня, которые занимаются составлением документов на базе инструкций сверху. Им требуется степень бакалавра (колледж и лицей).
3. Категория "С" - работники-исполнители в таких органах, как бюро, канцелярия. Для этой группы чиновников достаточно иметь среднее образование (колледж).

К основным правам местных государственных служащих относятся: свобода мнений; право на профсоюзную деятельность, на забастовки, на участие в разработке правил, определяющих статус государственной службы, в принятии решений, касающихся отдельных служащих, и т.п.; право на здравоохранение, защиту от угроз и оскорблений, доступ к личному делу, постоянное повышение профессиональной подготовки, обязательные отпуска для повышения профессиональной квалификации, отпуск и вознаграждение. К последнему относят оклад, пособие, дотации на содержание семьи, специальные пособия (в том числе пенсионные, социальные).

Среди основных обязанностей местных государственных служащих значатся: запрет на совмещение должностей; хранение служебных тайн, профессиональная сдержанность; иерархическое подчинение и соподчинение; обязанность предоставлять информацию по требованию общественности. Последняя обязанность выполняется только в той мере, в какой это не противоречит сохранению служебных тайн, правилам доступа к административным документам и соблюдения профессиональной сдержанности.

Каждый служащий, допускающий нарушения при исполнении служебных обязанностей или в связи с ними, подвергается дисциплинарным взысканиям, которые подразделяются на четыре группы:

1. предупреждение, выговор, временное отстранение от должности не более чем на 3 дня;
2. понижение по шкале иерархии, временное отстранение от должности на срок от 4 до 15 дней;
3. понижение в ранге, временное отстранение от должности на срок от 16 дней до 6 месяцев;
4. отставка, увольнение со службы.

За исключением предупреждения и выговора, все взыскания заносятся в личное дело.

Преобразования местного самоуправления во Франции осуществлялись в нескольких направлениях:

1. создание региональных единиц, занимающих промежуточное положение между департаментами и государственным управлением;
2. мероприятия на уровне коммун, называвшиеся структурной реорганизацией;
3. реформы административного характера, касавшиеся различных аспектов местного управления.

Проведенные в последние годы муниципальные реформы в Великобритании и Франции несколько ослабили различия между этими двумя основными системами местного самоуправления.