Характеристики использования ИКТ в государстве

Особые характеристики использования ИКТ в государстве

Организационные и системные отличия и проблемы

В отличие от коммерческих организаций, для государственных ведомств практически неактуальны такие понятия, как рынок и рыночные отношения, продукты, прибыль. Деятельность ведомств ориентирована на получение определенных конечных результатов (рост экономики, уменьшение преступности и т.д.), что связано с реализацией закрепленных за ними властных и иных полномочий, которые выполняются при помощи определенных государственных программ. В рамках этих программ ведомства предоставляют определенный набор государственных услуг, ориентированных на целевые группы граждан, хозяйствующих субъектов и других ведомств. Прямыми результатами этих услуг могут быть финансовая помощь, предоставление информации, возврат налогов и т.д. Предоставление услуг требует реализации ведомствами определенных процессов и выполнения регламентов работ, для чего используются ресурсы (людские, финансовые и иные). Архитектура информационных технологий ведомств должна обеспечивать всю эту иерархию областей деятельности ведомств и эффективное использование ресурсов.

При этом государство и государственные ведомства отличаются от других индустрий в том плане, что законы и правила гораздо в более существенной степени определяют их деятельность. В совокупности с очевидными ограничениями бюджетного цикла все это создает определенные ограничения и рамки для реализации инициатив в области ИТ. И хотя многие из этих ограничений в какой-то степени обоснованы, процесс разработки архитектуры, в частности, таких ее областей, как архитектура государственных функций (бизнес-архитектура), могут выявить потребности, связанные с изменениями в законах и правилах, и дать необходимые обоснования для таких изменений.

Рис. 6.2. Модель деятельности государственных ведомств

Заметим, что государственный сектор наиболее подвержен рискам неэффективных решений, а отсутствие архитектуры и четкой стратегии становятся особо заметными. Мы уже отмечали, что, по данным американского Центра правительственных технологий, статистика провалов проектов в области ИТ в госсекторе в среднем составляет порядка 70–80% от общего числа по сравнению со значением 54% по всем отраслям в целом. При этом около трети неудач связаны с проблемами и недостатками проектирования архитектуры.

В частности, в 2004 финансовом году, по данным Административно-бюджетного управления США, 17 из 26-ти обследованных федеральных агентств и более половины из основных 1400 ИТ-проектов находились в области риска, более половины из 230-ти федеральных программ не могли продемонстрировать реальный эффект, а еще 20% оказались неэффективными.

Причина неудач, по мнению экспертов, как правило, кроется в неадекватной оценке сложности решения, а также в отсутствии полноценного осознания того влияния, которое новая технология будет оказывать на все аспекты работы организации. Две глобальные ошибки, совершаемые "ответственными" чиновниками, это либо неправильный выбор технологии, либо неправильное внедрение в принципе адекватно подобранного решения.

Эти две "фатальные", в конечном счете, ошибки формируются из ряда мелких недочетов в ходе работы, например:

• инвестиции в проект начинаются до того, как к нему сформулированы базовые требования;
• система разрабатывается без привлечения к этому процессу ее будущих пользователей;
• система разрабатывается без учета реальных условий работы;
• система разрабатывается без учета работы других систем;
• система разрабатывается "одновременно" несколькими ведущими, конкурирующими между собой ведомствами;
• в бюджет не закладывается стоимость "доводки" решения после внедрения.

К числу объективных факторов, обусловливающих такие негативные результаты, относятся:

• короткий бюджетный цикл – обычно один год с вероятностью потери неизрасходованных ресурсов или существенных задержек с финансированием последующих лет из-за задержки с утверждением бюджета;
• достаточно частая сменяемость руководителей организации – либо в связи с прямой выборностью в соответствии с законодательством, либо как следствие выборов или предвыборных кампаний в стране или регионе. Как результат – высокая вероятность смены руководителя ИТ-службы и/или заместителя руководителя организации, курирующего вопросы ИТ;
• отсутствие или ограниченность бизнес-архитектур – в большинстве государственных структур процессы деятельности (бизнес-процессы) организованы не по принципу оптимальности или целесообразности, а в соответствии с исторически сложившимся порядком или указаниями вышестоящих органов, чтобы было "как везде".

Поэтому ключевой задачей будет являться обеспечение воспроизводимости (сохранения) корпоративной архитектуры государственной организации при такой смене руководства. Поскольку финансовая эффективность и отдача здесь играют гораздо меньшую роль, на первый план выходят такие аспекты, как приверженность развитию, операционная эффективность и политические выгоды для потребителей государственных услуг.

Разница в целях государственных и коммерческих организаций

Разница в целях, которые ставят перед собой государственные и коммерческие компании при реализации ИТ-проектов, часто является существенной.

Коммерческие компании, как правило, стремятся получить конкурентные преимущества за счет использования новых информационных систем (мы не рассматриваем здесь вспомогательные системы типа систем расчета заработной платы, когда основной фактор – это достижение операционной эффективности). Это часто ведет к выбору архитектурных решений, основанных на жестко связанных между собой системах и централизованном контроле.

В государственных проектах, особенно в проектах электронного правительства, ключевое внимание уделяется универсальному доступу к государственным услугам и процессам как можно более широких слоев потенциальных пользователей. Часто бывает так, что заранее трудно предсказать, как, когда и где эти услуги будут востребованы, и это накладывает определенный отпечаток на архитектуру систем.

В частности, объективной необходимостью для государственных ведомств является отказ от полного контроля за всей цепочкой предоставления услуги и разделение информационных систем, отвечающих за фронт-офис (взаимодействие с пользователями) и бэк-офис (ключевых систем ведомств, содержащих необходимую бизнес-логику и данные).

Проблема управления и контроля использования архитектуры (governance)

Процесс разработки архитектуры и впоследствии обеспечение ее практической реализации является непростым и для больших коммерческих компаний, а в условиях распределения областей ответственности, фрагментарности организационных структур, характерных для правительства любого уровня управления, он становится сложней на порядок.

Практика показывает, что государственные организации испытывают трудности при разработке и практическом использовании архитектуры в большей степени, чем коммерческие компании. Очень часто усилия по разработке архитектуры заканчиваются созданием обширного количества не используемых на практике документов, усугубляя и без этого непростую ситуацию с объемом бумажной работы в государственных организациях.

Реальная ценность архитектуры электронного правительства, если мы говорим о национальном или региональном уровне, и архитектуры предприятия, если мы говорим об уровне отдельного ведомства, состоит в использовании этой архитектуры при реализации отдельных инициатив, проектов и программ. Люди, отвечающие за реализацию отдельных государственных инициатив или за информационные технологии в отдельных ведомствах, как правило, обладают большой степенью свободы в принятии решений. Поэтому критическим фактором для успеха или неудачи практики разработки и использования архитектуры являются соответствующие организационные механизмы контроля использования и развития архитектуры.

В этом отношении имеется положительный опыт федерального правительства США, когда применение Федеральной архитектуры, о которой речь пойдет ниже, подкреплено соответствующими законодательными и нормативными документами. При этом процесс организован так, что запросы на бюджетное финансирование, связанные с информационными технологиями, оцениваются на соответствие Федеральной архитектуре.

В конечном итоге, архитектура должна направлять процессы организационных изменений. При этом следует учитывать, что государственные служащие, как группа, в силу объективных причин более консервативны в плане реализации изменений, чем их коллеги в коммерческих компаниях. Два фактора определяют поведение и деятельность государственных ведомств в первую очередь: 1) законы и другие нормативные акты, и 2) бюджетный процесс. Для обеспечения успеха архитектуры необходимо умело использовать оба эти фактора.